编者按：

2006年是我国煤炭资源管理体制改革取得重大突破的一年。从2006年10月起，一场变煤炭资源“无偿划拨”为“有偿使用”的改革在山西、内蒙古、黑龙江、安徽、山东、河南、贵州、陕西等8个煤炭主产省（区）试点推进。试点省（区）开始探索煤炭资源探矿权、采矿权有偿取得制度。这标志着我国矿产权改革的序幕已然拉起。

早在两年前，山西省在全国就率先启动煤炭采矿权改革。煤炭资源全面推行有偿化使用，就是要变“双轨”为“单轨”，真正让市场在配置矿产资源上发挥基础性的作用。这是煤炭矿产权益的综合改革，也是我国煤炭生产力布局的一次调整。这项工作牵涉面大、利益关系复杂，在实际操作中难免受到各种各样的阻力。

可喜的是，在试点地区政府的强力推动下，改革还是消融了层层坚冰，挺进实质操作阶段。从改革启动较早的试点地区来看，基本上达到了保护煤炭资源、提高行业素质、促进安全生产、方便政府监管的作用。当然，试点工作也暴露了一些问题和矛盾，值得我们深入思考和研究解决。

“资源终有价，矿权新归属”，这是一场涉及产权分配的复杂利益调整。这次改革，怎样终结煤炭资源开发中的种种顽疾，实现保护环境、节约资源与促进煤炭工业健康发展的共赢？

改革试点取得突破 积弊催生“煤炭新政”

2006年9月30日，财政部、国土资源部、国家发改委联合出台《关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》。

就在方案出台之前的20天，国土资源部委托陕西省国土资源厅举办了一场探矿权拍卖会，以27亿元的高价成功拍卖3处煤炭探矿权，创下全国探矿权单次拍卖成交额最高纪录，为我国资源有偿使用制度“试水”描下了浓重的、具有历史意义的一笔。

矿产资源的主要特征是其稀缺性和不可再生性，矿产资源是有价格的，而且出让的方式应当通过市场形成价格，找到受让方。由于体制和历史的原因，我国实行的是行政无偿划拨制度，直到上个世纪末才实行了新增资源的“招标、拍卖和挂牌”出让，而此前已经出让的庞大矿产资源价值仍然处于“零价格”。由此形成“无偿划拨”和“有偿使用”双轨并存的矿产权配置制度。

一些地方煤炭开采之“乱”，相当大程度上反映了我国煤炭开采双轨并存的“乱相”。

除了国有煤矿以外，山西相当多的煤矿所有权、经营权和采矿权归属主体不明晰，而“三权合一”的煤矿更少，多数煤矿处于“三权分离”状态。

上个世纪80年代中期，山西省响应国家“有水快流”的号召，开始走大办小煤矿之路。管理最无序的时候，凡是能在县、（地）市煤管部门找一个批文的，都能开煤矿。

记者在晋北煤炭大县左云县了解到，该县几年内在100多平方公里的地方竟开了480多座小煤矿，许多小煤矿的井田面积不到0.5平方公里。山西省煤矿总数在最多的时候达9000多个。

由于上述历史原因，各地中小煤矿的投资主体和所有权性质十分混乱：市、县、乡政府投资的，社会单位投资的，村集体投资的，乡村联营的，社会单位与乡村联营的，军办煤矿移交地方的，外地公司在山西投资办矿的，还有极个别的个人办矿。

上个世纪90年代后期，煤炭价格掉进低谷。除个别乡村煤矿仍由集体经营以外，多数地方中小煤矿通过承包、租赁、托管、改制等形式，转为个人经营。由于国家产业政策和法规没有明确煤矿是否允许个人投资、经营。不少地方为了绕开这个敏感问题，给个人承包煤矿派出了由政府或集体任命的矿长当法人代表。其职责是在各种证件上挂名，参加政府的各种会议，应付各种检查，实际根本不行使任何管理权；煤矿实际控制者是承包人即矿主，他是投资人也是受益人，是真正的老板，但又不能走到前台。

中小煤矿多年来层层转手，投资主体和经营主体不断变更，形成了十分复杂的产权关系。这种局面带来以下相互关联的问题：

其一是煤矿经营短期意识和粗放经营方式。由于煤矿投资者和经营者未必是所有者，产业政策又缺乏连续性，大部分经营者抱着“短期干、凑合干”的心理，不愿投资搞技改，生产方式原始落后。

其二，煤炭资源浪费严重。小煤矿的资源回采率只能达到15％至30％，且弃瘦采肥，越层越界开采。

其三，重大安全生产事故频发。由于小煤矿安全投入严重欠账，工人不经过培训违规操作，这几年的重特大安全事故90％以上发生在中小煤矿。最近几年，各地重大事故发生后，常常发生矿主逃逸、矿长坐牢、而对死难矿工善后处理由政府“埋单”的尴尬事情。如何对小煤矿实行有效监管成为煤炭产区政府面临的一道棘手难题。

由于煤炭开发秩序混乱，能源产区群体事件时有发生。地处神府－东胜煤田腹地的上漫赖村，经过多年高强度开采塌陷问题日渐凸现，矿区群众与矿老板之间的矛盾日益尖锐。2006年两会期间，这一地区千秋煤矿塌陷区的部分农民组织起来拦在煤矿窑口，煤矿被迫停产。3月11日晚上，农民们开始轮流值守。晚上快9点的时候，四五十名矿工在矿主的指使下集合起来，冲向正在“值班”的农民。这一事件中，一位50岁的农妇竟被活活打死。

“资源整合”、“有偿使用”：两个轮子一起推

为解决上述问题，早在两年前，山西省在全国率先启动煤炭采矿权改革。

2004年４月，临汾市梁家河煤矿发生重特大爆炸事故，又出现了“无人负责”的情况。这使得山西省下决心推进煤矿产权改革，明晰产权关系，促进采矿权、经营权和所有权合一，探索安全生产、资源节约和持续发展的长效机制。

山西省政府通过调研认定，阻碍“三权合一”的关键点在于采矿权，只要确定采矿权向真正的投资人（不是证照上挂名的投资人）或实际经营者靠拢，主要是促成采矿权人与现有经营权人合一，就能逐步理顺煤矿的产权关系。解决这一问题的抓手就是对现有的多、小、散、乱的矿井资源进行整合，全面推行资源有偿使用，重新设定新的采矿权及采矿权主体。

山西省首先在临汾市试点一年。2006年６月，省长于幼军签发政府令颁布《煤炭资源整合和有偿使用办法》。山西省资源整合的目标是：各市煤矿数量减少30％以上，重点产煤县淘汰年产９万吨以下煤矿，2010年，年产30万吨的矿井要占到90％以上；资源整合中新增资源面积不超过10％，新增生产能力不超过10％；整合后的煤矿全部实现壁式开采，煤矿综合回采率达到60％。资源整合工作由县政府组织国土、煤炭、安监、工商等部门和中介评估单位，进行资源开采实测后，编制规划和方案，由县、市、省逐层上报。

煤炭资源经过整合后，一律实行使用权有偿取得制度。山西省国土资源厅矿管处负责人说，新批资源除了优先给国家鼓励的重点产业如煤化工业配套煤炭资源以外，一律实行公开竞价出让。对1998年以前未实行资源有偿使用的煤矿，要按核定的煤炭储量补缴资源价款。

山西省煤管局综合处处长苗还利介绍，目前，全省首批实施煤炭资源整合的60个主要产煤县市中，已有52个县市的方案得到批准，压减矿井比重达到了32.6％。30个非主要产煤县的工作也已经启动。资源整合后的煤矿按照核定后的投资人，在企业组织形式上登记为公司法人，从而也成为变更后新的采矿权主体。由此可望实现投资人（所有权）、经营者（经营权）与采矿权人（采矿权）最大化的一致。

先易后难，改革逐步推开

资源整合和有偿使用，涉及煤矿产权归属，事关国家矿产资源保值增值。记者在调研中发现，试点地区在推进中，把握了这样几个关键点：

——尊重现有产权关系，理顺投资人、经营者和采矿权的利益关系。鼓励通过股份制建立规范的公司。比如，山西在资源价款的收取方式上，对过去通过行政无偿审批方式取得采矿权的国有煤矿，其采矿权价款转为国有资本金；对过去无偿取得的非国有煤矿采矿权，如资源量较多、规模较大的煤矿，在政府与采矿权人和投资人协商同意的基础上，可将采矿权价款全部或部分转为国有资本金，形成国有控股或参股的股份制企业。

——充分考虑到煤炭资源的保护开发和价值增值，确保国有资产不流失。山西省规定，对资源量较少、规模较小而且难以整合的煤矿，采取“资源一次划定，分期分段出让，价款随行就市”的办法。同时规定，在整合过程中，年产30万吨以下的不准整合已关闭煤矿和其他空白资源。

——向基层倾斜，为煤矿和矿区农村的可持续发展留下较充裕的资金。山西省在资源价款的分配比例上规定：按照省、市、县３∶２∶５的比例分配，资源整合中通过公开竞价出让的采矿权价款，按照２∶３∶５分配。山西省国土资源厅矿管处处长刘书勇说，这个比例充分考虑到了煤矿和矿区农村的可持续发展。县级分成的采矿权价款专款专用，主要用于对煤矿企业所涉及乡镇、村生态环境治理、发展公益事业，维护农村原有办矿利益，对合法矿井关闭的补偿等等。

“三权合一”带来体制的历史性突破

“缴了资源价款，资源给咱划定，采矿权人也是我们投资人的，这回吃了‘定心丸’，煤矿真正是我们的了！”山西省乡宁县几位个体煤矿主对记者“扬眉吐气”地说，“咱得当自家的光景过！”

由于实现了所有权、经营权和采矿权“三权合一”，煤炭企业在真正意义上成了资源和资产的控制者，解决了“资源归谁采、煤矿归谁开、责任归谁负”等敏感问题。煤炭资源全面推行有偿化使用，就是要变“双轨”为“单轨”，真正让市场在配置矿产资源上发挥基础性的作用。

从山西等试点省份的运行情况看，煤炭资源“有偿化使用”改革与“三年解决小煤矿问题”、“促进煤炭企业可持续发展试点”配套推进，将大大优化煤炭行业的生产力布局和生产力水平。同时，这场以煤炭“两权”（探矿、采矿权）改革为发端的矿产权市场化改革将在多个方面产生深远的影响。

——煤炭煤矿产权明晰后，大量中小煤矿的实际控制人从后台走到了前台，成了名副其实的法人代表，这从法律上确立了他们的民事权利与民事责任。政府的监管从此可以直达监管对象，不会再被那些“名义矿长”和“挂名法人代表”架空。

——煤炭资源有偿使用后，还将从根本上解决掠夺式开采和资源浪费问题，合理开采、珍惜资源成了一些企业的自觉选择。产权敲定大大刺激了小煤矿改革采煤方法的积极性。据记者了解，仅山西临汾市就投入了60亿元进行采煤方法改造，由房柱式向壁式、由炮采向机械综采快速转变。乡宁县国土资源局局长刘波说，产权改革从根本上解决了浪费资源问题，小煤矿回采率提高了一倍多，煤矿开始科学规划、合理开采。

——资源有偿使用还在国有资产管理体制上取得了历史性的突破。长期以来十分庞大的矿产资源无价格，产权归属不明确，不能完全进入要素市场。采矿权改革使资源有了价格成为商品，产权有了明确的边界，从而能无障碍地进入市场配置。比如，煤炭“两权”改革突破了过去行政无偿划拨制度下形成的煤炭企业“资源画地为牢，资产无法作价”的困境。不少有识之士苦心构想的“煤炭资源资产化、采矿权利股份化、企业经营集团化”开始变成现实。山西省煤炭工业局局长王守祯说，“煤矿经营集团化势头明显加快”。

试点中三大问题令人关注

我国煤炭资源有偿使用制度改革在试点省区进行了有益探索，取得的进展与成绩令人欣慰。但是与此同时，试点过程中所引发的三方面问题同样令人关注，并需要采取有效措施加以解决。

关注一：改革方案要科学配套，避免引发后遗症

山西省临汾市是最早进行改革试点的，但其试点进程困难而缓慢。在近两年的试点过程中，由于改革方案不够科学，操作不当引发了很多后遗症。改革试点初期，临汾市在没有对煤矿储量实施详细核查的情况下，仅就采矿许可证上载明的储量收取资源价款，引起了部分矿主不满。不仅如此，急躁冒进的改革还引发了政策“夹生饭”。

2004年，临汾市在采矿权改革方案出台两个多月，工作进展缓慢的情况下，为了促使全市500多座已经停产的煤矿上缴煤炭资源价款，采取了“以小激大”的策略。临汾市向一批小煤矿承诺，只要按照要求进行采煤方法改革，就允许其缴纳价款、明晰产权，发放新的采矿权证。这一举措当然得到了“死里逃生”的小煤矿的积极响应，为了能够在整合中求生，临汾市很多小煤矿投入巨资进行了采煤方法改革。一时间许多小矿踊跃缴纳资源价款，致使缴纳价款的煤矿数量最终突破了当时预计的350家。

如今，因为交了采矿权价款而被“放生”的小煤矿，很多由于达不到山西省出台的整合标准已经面临关闭。临汾市国土资源局矿管科科长杨拽奎说，当初为推进改革所采取的“以小激大”的策略，造成了现在压减关闭小煤矿的难度加大，市政府无法完成省里下达的煤炭资源整合任务。杨拽奎说：“现在如果关闭这些煤矿，不仅事关政府信誉，而且还得赔偿他们的巨额采改费用。”

关注二：八种倾向要避免

由于煤炭资源有偿使用制度改革牵涉面大，利益关系复杂，因此各地在坚持推进煤炭资源整合与煤炭资源有偿使用相结合的过程，碰到了很多带有倾向性的问题，亟须解决。

倾向一：生拉硬扯，搞拉郎配式的整合。煤炭资源整合是依靠政府行政力量强力推进的工作，从方案制订、批复到具体实施，县、市政府层层负责。这个过程中，已经出现了政府一厢情愿搞“拉郎配”的问题。

倾向二：小煤矿在整合中逃避关闭。这是一个已经暴露出来的问题。山西省2006年入冬以来发生的多起特大矿难，都是那种在国家或省里规定的关停线以下的“小煤矿”。这些不法矿主打通各种关节，虚假核定生产能力，虚假申报资源储量，结果“该死未死”，在资源整合中摇身一变成单独保留煤矿，当地煤炭、国土部门糊里糊涂收了资源有偿使用价款。

倾向三：非法煤矿在整合中“借尸还魂”。还有些证照不全、证照过期或者安全隐患十分严重的煤矿，本来属于关闭之列。在整合过程中，这些小煤矿或者傍大矿成为整合对象，或者动员当地各方利益集团以各种理由参与整合，趁机“借尸还魂”。

倾向四：资源有偿使用中“一女嫁二夫”。煤炭资源的地质分布大都按照地质结构分层次分布，在煤炭埋藏深厚的地方，还存在把同一块煤田的不同层次的资源同时出让给不同的矿产权人，收取资源价款，业内称作“一女嫁二夫”现象。这种现象容易造成越界开采，埋下巨大的安全隐患。

倾向五：以小吃大“逆整合”。在一些地方采访时，记者了解到，在执行政策时有些政府官员和职能部门负责人不做详细调查，甚至个别人以权谋私，竟然炮制出“小矿吃掉大矿、旧矿兼并新矿”的整合方案，引起当地人强烈不满。

倾向六：资源整合中一味求大。资源有偿使用是一次煤炭资源重新整合、并小为大的规模化调整。但一些地方不顾实际一味求大，不顾资源条件、运力约束和资本实力，结果导致整合工作被迫中止。晋北某县试图一次性将13座小煤矿整合成一家，结果导致兼并方负债规模过大，准入门槛过高。

倾向七：资源整合变成圈占资源。在资源整合中，要引入大集团等战略投资者，但内蒙古的一些地方出现了大集团打着资源整合的名义大面积圈占煤炭资源，拿下资源不开发等着炒卖的现象。

倾向八：在资源整合中盲目追求速度。资源有偿使用和整合工作牵涉利益关系复杂，因此不能盲目求速度、催进度，工作应务求扎实。

关注三：“一次性定价”有隐忧

煤炭资源由行政审批无偿划拨到有偿出让，再到采用竞标、拍卖等方式出让，这是我国煤炭资源管理和配置方式由行政审批向市场化配置的历史性进步，但资源“一次性定价”，缺乏相应的价格调整机制，需引起广泛重视并在实践中加以妥善解决。

山西省煤炭工业局的调研显示，煤炭资源“一次性定价”主要隐藏以下问题。

首先，煤炭资源采矿权获得方式不同，致使煤矿企业利润形成巨大差别，造成了严重不公。以储量１亿吨的无烟煤田为例，2003年，甲煤矿如以有偿出让方式获得，当时价款仅为0.2914元／吨，需交价款2914万元；2004年，乙煤矿如同样以有偿出让方式获得采矿权，价款为1.8元／吨，需要缴纳价款1.8亿元；2005年，丙煤矿以有偿出让方式获得同样的1亿吨采矿权，按山西省最新出台的无烟煤价款7.05元／吨标准征收，这家煤矿则需缴纳7.05亿元。由此可以看出，其采矿权有偿使用费竟相差数亿元，单是在资源取得环节，就造成了严重不公。

其次，煤炭资源一次性定价出让，致使采矿权人得到了巨大的远期增值收益，相应造成了国家资源出让收入的隐性减少。还是以上述煤种为例，同样是有偿获得，但在3年内价款相差近20倍，体现了煤炭资源的升值特性。考虑到资源的稀缺性、增值性，在该矿井几十年的服务年限内，如资源价款继续增长，采矿权人将继续增加远期收益，相应减少了国家资源价值的收入。

“一次性定价”的出让办法没有充分考虑到资源的增值性，现行的煤炭资源出让价款，与煤炭资源实际价值背离较远，致使投资者想方设法“跑马圈地”、抢占资源，甚至还出现了“炒煤团”，客观上形成了煤炭资源价值的“隐性流失”。

记者在采访中了解到这样一件事，山西某国有重点煤炭企业看中了一个煤老板控制的煤田，在价格谈判过程中，那位煤老板“狮子大张嘴”，开口就要15亿元，而3年前他获得这块资源时仅花了1亿元。于是，在没有任何投入的情况下，这块资源在“倒”了一手后，价格坐地狂涨十几倍，受益的是个人，遭受损失的是国家。

由于煤炭是我国重要的战略资源，所以必须加强控制力，加强对煤炭资源有偿使用试点工作的监督和管理，怎样使改革稳步地向纵深推进，是有关主管部门和试点省区必须要面对的问题。 （记者：王炤坤 陈忠华 储国强 刘军 摄影：储国强）