三、未来住房制度改革面临的若干战略性问题

1以廉租住房建设为重点的住房保障制度要有打持久战的准备

2007年国务院24号文件提出，要扩大廉租住房覆盖范围；要在不太长的时间内实现应保尽保。

我国在城镇化进程中，居民的住房状况刚刚从“脱困”阶段转变为“改善”阶段，仍有相当一部分群体还处于住房困难的状态。扩大廉租住房覆盖范围，就是把救济性的住房政策从原来的最低收入群体扩大到低收入群体。根据城镇居民住房能力分类的有关研究，这个范围扩大后覆盖的低收入群体，从全国看大约要占到城镇居民家庭总数的两成左右。这部分没有或基本没有自我解决住房能力的群体比重和绝对量仍很大，这是一个不争的事实。因此，市政府承担起“保底”的保障责任，要求对低收入群体的住房需求做到“应保尽保”是必要和合理的。

但值得强调的是，短期内的“应保尽保”并不意味着依靠廉租住房保障的城镇居民群体会在一个不太长的时间内消除。根据国际经验，即或是发达国家，需要政府救济性住房保障的“无家可归者”群体也是要占到社会家庭总数的7％左右；而且这是一个始终存在的常态现象。我国作为一个发展中国家、人口众多且城镇化快速发展，“金字塔型”的收入分配状况将至少在20～30年的战略周期中长期存在。因此，廉租住房和“应保尽保”必将是一项长期的制度性任务。我们一定要对此项任务的长期性、艰巨性有充分的估计。

2资源约束决定了只能以保障基本住房需求为目标

我是资源能源严重匮乏的国家，在未来的相当长的发展周期内，由于大规模基础设施建设和城市改造、城市发展的需要，将继续处于“高资源指向”的发展阶段。因此，居民普遍性的住房改善需求和资源约束构成了尖锐的矛盾。

最近几年来，在我国城镇居民住房改善的进程中，一个重要的经济现象非常引人注目。这就是住房改善引起的各种资源需求的增长速度远远快于住房改善的速度。在过去8～10年左右的时间内，我国城镇居民空调的普及程度已经超过七成。2004～2005年间，我国有19个省区拉闸限电，供不应求最集中的时间就是每年夏季最热的40天。

不仅电力以及煤气等能源紧张，最主要的是土地资源、水资源等基础资源更难以满足住房过度改善的要求。节水、节材、节地、节能以及与环境友好，已成为住房建设的“硬”要求。

一方面资源存在严重短缺，另一方面又处于快速城镇化过程中。由资源约束决定，保障性住房标准只能定位于保障基本住房需求。

基本住房需求并非一个标准。相对于住房保障体系的多层次，基本住房需求也是多层次的。2007年，国务院24号文件规定，廉租住房50平方米、经济适用房60平方米，2006年，多部委37号文件提出，90平方米以下住房需在住房建设总量中占70％以上。这其中的50平方米、60平方米和90平方米都是以满足基本住房需求为目标的。50平方米是脱困标准的基本住房需求，60平方米是满足基本生活需要为标准的基本住房需求，90平方米为“小康”型的基本住房需求。

但是，保障和优先满足基本住房需求的政策绝非一时之选，从各地的具体情况出发，鼓励和提倡节约资源的住房消费模式必需持之以恒。这就需要不仅在形成健康文明的社会消费观念上下大功夫，而且要让人民群众更多从住房的功能、安全、环境、配套等方面实现居住条件的改善。这样一个系统工程，一定需要长期性政策与之配套。

3城镇化的继续推进要求逐步解决好农民工进城的住房问题

改革开放以来，我国城乡分割的状态已经基本打破，农村剩余劳动力向城镇转移已如破堤之水。在一定意义上可以说，中国城镇化的核心就是农村人口向城镇的不断转移和聚集。

在农村劳动力向城镇转移过程中，首当其冲的就是像北京这样的特大型城市，作为农村劳动力输入城市，其就业问题和随之而来的社会保障问题，已经引起人们的普遍注意。但应当看到的是，在就业、保障等问题之后，农民工的住房问题也已经提上城镇化的战略议程。

新时期的“农民工”，不应当是随时准备返回农村当农民的“工人”，而是新型的城市居民和城市劳动力。这是城乡协调发展战略的应有之意。如果说，中国前期城镇化的主要任务是打破城乡分割，实现人口流动；那么今后一个长期的战略任务，就是如何进一步解决好从“流动”到稳定定居的问题。

农民工住房问题将是住房制度完善过程中不可回避的一项战略任务。无需讳言，迄今为止，各级政府对此的制度准备、政策准备、物质准备都远不充分。加强对这一战略问题的研究已经迫在眉睫。[中国（海南）改革发展研究院《新阶段改革的起点与趋势——2008' 中国改革评估报告》]