1、建立保障农民土地权益的制度安排

当前我国土地制度方面的几个基本事实是：第一，尽管我国实行了所谓世界上最严格的土地管理制度，但土地浪费仍然很严重，土地违法案件层出不穷。第二，因为土地征用而引起的农村“群体性事件”在数量上居各类“群体性事件”之首。失地农民越来越多，尽管不少地方对失地农民提供了社会保障，但农民还是不满意。农民有一种强烈的意识，国家拿了他的地，就应永久保养他们家人。第三，尽管我国法律允许农民之间转移土地承包权，但此类交易量不大；已经发生的交易常常不稳定。这种情况不利于推行农业规模经营。

人们对当前土地制度的缺陷已经有广泛共识，但对改革的方向却有明显分歧。除过有人希望用农民专业合作社替代传统集体经济的办法解决问题之外，还有更多的人希望通过“物权法”的颁布，实现承包权的“物权化”。但从目前“物权法”初稿内容看，这种希望难免落空。有不少人主张实行包括耕地私有制在内的多元化的土地所有制，但因为这种意见涉及到了“私有制”，目前还不能为官方所接受。

笔者认为，接受多元化的土地所有制，尚需全社会解放思想。很多人不明白“古典私有制”和“现代私有制”的区别。现代国家掌握了控制国民经济的丰富手段，土地所有制早已不能用自己的土地产权操纵国家命运。现代国家通常对土地的私有产权给予很多制约，土地功能的公共性受国家权力的支配程度日益增强。简单说来，现代土地私有制无论在经济上还是政治上都已经没有那么可怕。

退一步说，如果要用“承包权”的“物权化”实现土地产权改革，也必须有配套措施。不妨宣布土地承包权100年不变，用以表明国家强化承包权使之成为“准私有产权”的政治态度。同时，土地征用制度和交易制度都应做出重大调整，调整的原则是国家征用土地的价格必须反映土地资源的稀缺性，市场交易必须有一定的竞争性。此外，这种改革还有一些技术性措施必须采用，但这里不再一一讨论。

2．农民工问题应当受到更大的关注

2006年年初国务院常务会议审议并原则通过的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》是近年来少有的一项系统性的促进农村劳动力向城市转移的政策文件。文件的主要内容包括：

第一，抓紧解决农民工工资偏低和拖欠问题。文件要求，要严格规范用人单位工资支付行为，建立工资支付监控制度和工资保证金制度，确保农民工工资按时足额发放。严格执行最低工资制度，制定和推行小时最低工资标准。目前，一些省市已经宣布提高农民工最低工资，有的省市提高幅度达30%。

第二，依法规范农民工劳动管理。文件重申了国家《劳动法》的有关内容。

第三，搞好农民工就业服务和职业技能培训。文件要求进一步清理和取消各种针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理限制。2006年颁布的国家“十一五规划”纲要提出，要支持新型农民科技培训，提高农民务农技能和科技素质。国家将大规模实施农村劳动力转移培训工程，增强农村劳动力的就业能力；实施农村实用人才培训工程，培养造就一大批生产能手、能工巧匠、经营能人和科技人员。

第四，积极稳妥地解决农民工社会保障问题。文件要求，依法将农民工纳入工伤保险范围，抓紧解决农民工大病医疗保障，探索适合农民工特点的养老保险办法。但2006年在这方面尚没有具体政策出台。

这个文件还提出要切实为农民工提供相关公共服务，保障农民工子女平等接受义务教育，搞好计划生育管理和服务，多渠道改善农民工居住条件；健全维护农民工权益的保障机制，保障农民工依法享有的民主政治权利，保护农民工土地承包权益；大力发展乡镇企业和县域经济，促进农村劳动力就地就近转移。

国务院文件出台以后，不少地方采取措施予以积极贯彻。深圳在全国率先探索建立了“低缴费、广覆盖、保基本”的劳务工医疗保险制度。即企业交8元，劳务工交4元，既保门诊，又保住院。截止去年底，深圳市参保人数达到343万人，受到企业和劳务工的普遍欢迎。深圳市的这项工作从试点到全面推开仅用了不到一年半的时间。深圳启动还启动了"零欠薪"工程，2006年市、区两级部门先后刑拘恶意逃薪的企业主52名，公开通报拖欠员工工资的企业42家。全年共检查用人单位3.5万多家次，涉及劳动者680多万人次，查处违法用人单位7400多家次，追付劳动者工资等待遇2.5亿多元，追缴社会保险费5500多万元，共垫付企业欠薪28宗，涉及员工2300多人，垫付金额558万元。目前深圳全市养老保险参保422.5万人，其中农民工占总参保人数的66%，已有100多名外来工在深圳享受按月领取养老金待遇。深圳作为拥有600多万农民工的大城市能做到这些事情，其他城市也应不难做到。

这里扼要讨论劳动管理体制改革的基本问题。我们估算，如果能严格执行“劳动法”，下决心解决劳动者加班报酬问题、城市居民兼业问题和童工问题，全国就业岗位有可能增加4000万左右[1]。如果再能够加强居民收入调节和监管，适当提高个人收入所得税的累进率，努力打破就业的部门垄断，就业岗位还可以增加。从宏观经济数据看，我国GDP连年高速增长，远远超过了就业增长的速度。这种差距不可能用技术进步因素来完全解释。基本情况是，一方面已就业的劳动者超时超负荷工作，另一方面却有大量农村隐蔽失业人口存在。

我们不赞成用农民素质低来解释农民失业人口大量存在的原因。事实上，在一些城市现代经济部门，农民能够从事很多工作。电脑装配流水线上，经过短期培训的农民工完全可以胜任工作，这已经有事实可以证明。劳动市场的不完全性，才是农民工就业难主要制约因素。

3．加快户籍制度改革的步伐

户籍制度改革讲了很多年了，到现在还不好说有什么人铁定地赞成目前这个制度。但为什么到现在也没有形成一个方案，更不用说形成一个法律文件？前年公安部的首长就谈过一些不错的意见，但后来也没有进一步的消息。去年国务院关于农民工权益保护的文件又回避了户籍问题。对于户籍制度改革步伐的蹒跚，我看一方面的确是有难处，因为涉及的利益平衡问题比较复杂；另一方面可能是技术思路有些问题。能不能像有的改革一样，把户籍制度改革放一放，到什么时候水到渠成，让它自然化解？我看不能。有这个想法的同志无非是说等经济发达到一定程度后来化解这个问题，但我们已经看到在我国经济发达地区并没有解决这个问题，反倒使这个问题更加复杂，例如，那里的户籍壁垒不仅发生在城乡之间，也发生在农村社会内部。可见，我们不能等。

持浪漫主义想法的同志常常对“壁垒”恨之入骨，因此会提出很激进的改革设想。但我认为户籍制度也应有一个渐进改革的方案，不能想在一个早上解决所有问题。激进的改革可能又是一纸空文，不能得到实际落实。

在思想上要有这样一种观念：壁垒不见得总是坏东西，有的社会壁垒要消除，但有的社会壁垒就不可能消除，甚至还是社会发展的需要。一个小姑娘在同样一只沙发上一屁股坐在爷爷旁边，爷爷高兴；但一个下属一屁股挤坐在上司旁边，上司就不高兴了。这就是一种壁垒。一个社会会有各种各样的壁垒，有的壁垒不仅不会对社会有很大危害，反而可能会降低社会的运行成本，提高社会运转的效益。所以，我们要正确看待社会壁垒。但是，我们国家户籍制度从城乡分割的层面上看，可以说一无是处，有的历史上的“好处”，也是虚假的，现在对它进行改革是完全必要的。不过，我也不赞成城市不设立任何门槛，只是门槛要要有某种公正性，特别不能以先天的家庭出身做门槛。此外，门槛也不是绝对的，在一定过渡期里门槛可以高一点，过渡期结束后就可以低一些；还有的门槛在过渡期结束后可以完全取消。

正是基于上述理念，本报告的作者起草了一个关于我国人口登记制度改革的建议稿（见附件）。以下是对这个建议稿的解释。

改革的基本技术性思路是通过控制住房来控制城市人口。我以为再没有比这更好的办法。一个城市政府连住房也控制不了，又怎么能控制人口？用这个办法的前提，就是要对住房情况掌握清楚；户籍登记机关要有一个社区住房清单。现代社会，即使不做户籍制度改革，一个社区政府也本来应该掌握住房情况。在计算机技术普及的情况下，做这项工作也不难。

对于这个方案，人们会提出许多疑问，但最重要的疑问是会不会发生一些人以“投机”的方式很容易地获得一些大城市的户籍？例如，一户居民在上海租用了1月标准住房，获得了上海户籍，开始享有上海的各项社会福利，然后放弃标准住房，随便住在什么地方。政府还要这个人提供廉租房、提供最低生活保障。可以设想，如果这个目的容易达到，会有成千上万的人涌向上海。这个建议稿估计到了这种情况，一些条款（如第5条、第9条和第14条有关内容）就是为防止这种情况而提出的。有了这样一些规定，城市人口不会盲目扩张；户籍人口的机械增长的速度与标准住房的建设速度相关联。除非标准住房供应的速度过度膨胀，否则户籍人口不会因此项改革而急剧膨胀。

按照这个改革方案，一些城市的住房价格会上升，房租也会上升，但这是没有办法的事情。但从长期趋势看，这个方案不会对房价有重要影响。

这个方案实际上给一些人进入条件好的大城市设立了门槛，这似乎显得违背了“迁徙自由”原则。但是，从渐进改革的角度看，这个方案已经有了极大进步，因为这个门槛是针对所有人，而不单单是针对农民。从长期趋势讲，这些门槛也会降低；只是在过渡时期内给地方一定的设立门槛在自主权。

这个方案与过去相比有进步、易操作、方向正确，容易平滑过渡到终极目标。所谓终极目标就是一个公民或一个公民家庭，只要在进入一个城市居住，且住所符合城市规划标准，就必须允许其登记为户籍居民，并很快享有各种权利。我所设计的方案保留了一定的门槛，还给地方留下了抬高门槛的一定的自主权，但到条件成熟以后，这些门槛可以取消。关键在于这些门槛并不是专门针对农民的。

按这个方案，一些收入较好的城市务工农民很容易成为成绩户籍居民。例如，已经住在城市的商贩、技术工人，都有可能成为户籍居民，城市政府应该欢迎他们。不要担心城市因此会不堪承受，因为这些人早已住下来了，城市早已承接了他们，只是他们没有取得户籍居民身份而已。如果说城市扩容太快，那也是城市政府规划的标准住房建设规模太大；既然盖了房子，就应有人居住，否则岂不是浪费？这些人口也有能力纳税，或者有可能纳税，他们自然应该享有城市提供的公共福利。

笔者依据一些资料估算，按这个方案，现有进城农民工的20%可以立即成为城市的户籍居民，他们有能力在城市租用或买到“标准住房”。经过一定发展阶段以后，农民工中除过郊区兼业农民都可以居住在城市的标准社区，并成为城市的户籍居民。那时，“农民工”问题将不再存在。

我不赞成搞“贫民窟”。也就是说，我不赞成大量人口拥向少数大城市，随便居住在临时的破败的建筑物当中，或者像印度的一些城市一样，干脆让一些人露宿公共场所。理由是，第一，目前已经事实上存在零散的“贫民窟”，如果有鼓励政策，“贫民窟”的规模会更大。第二， “贫民窟”居民大量存在，城市政府事实上管不了他们，结果他们就成了城市的边缘人口，这样等于把全社会的“二元结构”复制到了城市，问题还是没有解决。这些人口的子女的成长将极为困难。第三，大规模“贫民窟”的存在会使大城市的产业结构呈现“大而全”的特点，劳动密集型产业会有相当规模，结果会挤压其他地方经济发展空间，加剧其他地方经济的“空心化”，不利于全国经济协调发展，结果导致畸形区域经济结构长期难以纠正，使国民经济发展遭受重创。放任“贫民窟”扩张实在是浪漫主义的想法，很不可取。

这个方案实施的两个技术关键，一是全国“纳税与社会保障帐户”的建立，另一是住房的普查和“标准住房”的确定。我以为这样两件事情是社会管理的基础性工作，迟早要做，现在配合人口登记制度改革来做，正逢其时。

4．城市化进程及其分析

中国农村大约有320万个自然村，60多万个行政村，常住人口大约是7亿4千5百万，占了中国总人口的58%。这是中国社会的大头。中国银监会官员披露的资料表明，到2020年，社会主义新农村建设需要新增资金十五至二十万亿元人民币。而实际支农资金按照8%的增长率计算，只能提供10万亿左右。这些资金即使投下去，由此产生的固定资产的维护更新成本，国家和农民都支付不起。

正因为这个情形，总有高层人士强调建设新农村要循序渐进，要因地制宜，要把发展生产放在首位，不可操之过急。然而，面对这样一个大农村，不急并不等于就有办法解决问题。

仅仅靠农业生产的进步，并不能创造新农村建设的条件。农业生产越是进步，例如农业产业化水平的提高，农业对农民的排挤速度就越快。我们不能想象通过农业的进步使得农村人口的比例由58%提高到了88%。事实上，农业产业化的重要后果是让农民节约了总的生产时间，而不是提高农民的农业收入。在农业高度“产业化”的条件下，服务农业的“龙头企业”从事更专业化的流通和技术指导工作，农民便退出了农产品的流通的领域和生产资料的购买领域，连地头上的工作时间也减少了。因为专业化的生产，某些短缺农产品常常会迅速增加供应，而农产品的需求收入弹性又很小，价格便可能下跌，如果农民的经营面积不变化，农民的农业收入也会下降。

如果要提高农民收入，一个办法是让农民在闲暇时间更多以后去耕作更多的土地，另一个办法则是让农民去兼做别的非农产业工作。其实，不论什么办法，都要求农民能够找到非农就业机会。如果找不到非农就业机会，谁愿意放弃土地，将自己的土地转给别人耕种？所以说，大力发展城市经济，给农民创造非农就业机会，农业产业化所带来的好处才会变为现实。

去年笔者到过无锡，听那里的官员讲无锡发展的前景，令人振奋。无锡的官员说，无锡农村已经实现了小康建设目标，新的目标是几年之内建成现代化的无锡农村。我看这不是天方夜谈。无锡已经实现了高度城市化，连华西这样的“天下第一村”事实上也已经变城了一个现代化的小城市。在无锡，多数农民都在类似华西这样的小城市兼业，农业收入的比例已经很小，收入的主要来源是城市工作岗位。无锡的官员也把自己的地盘着力打造成一个包含现代农业的都市区。他们将无锡划分为三个经济地带，分别是核心城市区、一般都市区和农业区。农民在一般都市区兼业，当天可以在下班以后回家。无锡人所采取的积极的城市化政策为全国的新农村建设开辟了方向。

假设采取积极的城市化政策，种植业农户以每年的2.5%速度减少（目前的速度已经是1.6%左右），且每个农户有一个劳动力常年有务工兼业收入，并按5%的速度增长，同时享受国家补贴的数量为种植业收入的10%，则我国农村经济会有如表1所反映的变化（以2005年价格水平估计）。

表1.更积极的城市化的后果

如果与台湾的发展历程相比，我国大陆的农村发展的这种积极的估计是有道理的。户均耕作面积超过1公顷，城市化率超过70%，农民收入构成的变化十分显著，事实上，农民问题已经发生了性质变化。我国东部地区因为城市化速度比较快，农民状况已经有了显著变化，未来一个时期的关键是加快中部地区的城市化进程，而西部边远地区要重视通过移民方式加快城市化的步伐。

加快城市化发展目标的关键，一是深化社会管理体制改革，创建城乡统一的户籍管理制度；二是改革劳动管理体制，调节劳资关系，增加城市就业机会。三是改革土地管理制度和土地产权制度，探索用“以土地换住房”和“以地租换保障”等多种途径解决农民进城的“门槛”问题。四是改革区域行政管理体制，祛除僵化的“设市标准”控制。

附件：人口登记制度改革的一个建议稿

一、 现行人口登记制度在上世纪50—60年代逐步形成，经过几十年的运行，其缺陷日益明显，已经完全不能适应社会进步的需要，必须予以改革。为加快改革步伐，规范改革的基本做法，特制定方案。

二、 人口登记制度改革要“以人为本”，着力破除城乡分割的二元社会管理体制，保障公民的自由迁徙权利，为构造城乡统一的劳动市场提供条件。人口登记制度改革的核心是建立符合上述原则的人口属地登记办法。

三、 改革方案要体现社会公正、地方自主、高效运行和简化管理的原则。

四、 人口登记的主管机关是中华人民共和国公安部（或民政部，以下依惯例假设是公安部）及其地方分支机构。人口登记的办理机关为地方公安局或其授权的派出机构。

五、 人口登记分为户籍登记和暂住登记两种类型。公民一律在户籍登记地依照当地标准建立“纳税和社会保障帐户”，并在户籍登记地行使公民的各项基本权利，包括选举权、被选举权和公共福利享有权等。公民在异地获得暂住登记的，可以建立临时“纳税和社会保障帐户”，其公民基本权利应在户籍登记地行使。

六、 凡出生在中国国土的人都可以登记为中国公民。登记时要公民本人自愿。未成年人的登记可以有其监护人决定。

外国人要登记为中国的户籍居民，适用国家的其他相关规定。

军人及其一起生活的家庭成员的户籍登记，由公安部另行规定。

被刑拘的犯罪人员保留原居住地的户籍登记。

各类教育机构的学生如果居住在学校的集体宿舍，时间在半年以上，由教育机构为其办理当地户籍登记。

七、 公民只能在一个社区进行人口登记，依据本方案的规定以及地方相关条例可以获得户籍居民资格，也可以登记为暂住人员。

八、 公民必须在常驻地进行户籍登记。公民在长驻地必须居住在标准住房中，标准住房可以是公民的产权房屋，也可以是租住房屋。

标准住房必须由地方法规加以规范，其面积大小和位置可以由县级或县以上的地方政府规定，但家庭人均室内卧室和卫生间面积之和不应小于12平方米；单套标准住房的室内卧室面积和卫生间面积不得小于３０平方米。标准住房的有关具体规定要与社会规划相衔接，并要遵守国家有关法律法规。

城市违章建筑、楼房地下室和其他办公用房不得用作户籍登记的标准住房。

一处标准住房只能登记一个户籍居民家庭，家庭成员可以是一个人，也可以是夫妻和其直系亲属。

已经在一个社区登记的户籍居民，即使其住房不符合标准，也应保留户籍居民资格。

“常驻地”是指一年中在标准住房居住半年以上的地方。但有关组织长期外派的工作人员与长期在外旅行人员可以在原长久居住地登记户籍。退休老人随子女异地居住可以在原居住地登记。居住在异地工作场所的人，不论时间长短，也在原长久居住地登记户籍。

九、 一套标准住房在一定时间里内只能用于一次户籍登记。各地方政府可以对时间的长短自行规定，但时间最少为1个自然年。

十、 地方政府为必须为户籍居民建立纳税和社会福利帐户，以记载户籍居民的公共权益项目。

公民的社会福利帐户分别由公共部分和私人部分构成。公共部分记载户籍登记地政府给公民提供的各项福利保障和其他利益。对于新登记的户籍居民，帐户中的公共部分与原帐户有差异的，登记地政府可以延期实行新的标准，时间长短由当地政府规定，但除个别项目外其他项目最长不得超过五年。

新登记居民的子女应与其他居民一样立即享有接受义务教育的平等权利。

公民在登记地有义务向当地税务机关申报收入、交纳各项税收和其他政府规定的费用。

各地可以按照公民登记的时间长短确定公民的公共福利待遇程度，但基本公共服务应该在所有户籍居民之间保持公平。

十一、 公民在拥有或租用两处以上标准住房的，必须将经常居住的一处标准住房作为法定居住地。

十二、 在社区没有标准住房的临时居留人员不论居留时间长短，均在原居住地进行户籍登记，但应申请暂住居民登记，登记办法由当地政府规定。暂住登记不收取费用。

在宾馆、饭店以及其他符合规定的场所临时居住人员可以不直接向公安机关申请暂住登记，具体事宜由公安机关规定。

十三、 异地户籍居民到新的社区从事有报酬工作的公民，在该社区如果没有标准住房，也应登记为该社区的暂住居民，其住所为工作场地住所。各地方政府应对工作场地住所的标准作出规定，以保障外来务工人员的身心健康。

有工作报酬的暂住登记人员在从事工作的，应按照国家规定交纳税收和其他有关费用，当地政府可以为其建立临时纳税和社会福利帐户。暂住人员移居其他社区或返回原居住地时，临时纳税和社会福利帐户随其转移。临时纳税和社会福利帐户建立的具体事宜由国家另行规定。

十四、 公民在一个社区不再拥有或租住标准住房，必须在当地注销登记，相关纳税和社会福利帐户同时冻结。公民在一地注销户籍登记后，必须在一个月内完成在新的居住地登记事宜。

公民在一地注销户籍登记后如果没有在一个月内在新的居住地重新登记为户籍居民，其社会保障帐户中的公共部分中的一定比例的数额将收归国家，并不再返还公民。比例大小由地方政府确定。

第二款情况下如果公民在异地拥有标准住房，公民必须在标准住房所在地登记为户籍居民；公民拒绝登记的，公安机关可以予以处罚，处罚办法另行由公安机关规定。

公民在一个社区不再拥有或租用标准住房，但仍在本社区工作的，其户籍登记变更为暂住登记，其纳税和社会保障帐户也变更为临时纳税和社会保障帐户。该公民及其一同生活的其他家庭成员应在拥有标准住房的地方重新登记为户籍居民。

公民因家庭破产等原因在户籍登记地丧失标准住房，并在异地也没有标准住房的，户籍登记地政府应为其提供廉租房或帮助其租用其他住所，并保持其户籍居民资格。

十五、 农民在城市购买或租用到标准住房后，依照本方案可以登记为城市户籍居民，享有与其他新登记的户籍居民同等社会权利。

农民登记为户籍居民后可以保留在农村的承包地、宅基地和其他不动产。国家鼓励农民以合法方式将耕地、宅基地和其他在农村的不动产自愿转让他人，地方政府和村集体不得强制农民转让或没收。

农民耕地、宅基地和其他在农村的不动产的转让价格应由国家加以规范，其收入应合理分配，具体办法由地方政府规定。

十六、 各地方政府依据本方案可以制定当地户籍登记管理办法和暂住人员登记办法，并报送国家公安部审批，经审批后方可实施。

各地方政府依据本方案和其他相关法规可以制定当地的公民纳税和社会福利帐户以及临时纳税和社会福利帐户的管理办法，并报送国家税务总局和劳动与社会保障部审批，经审批后方可实施。

【摘自中国（海南）改革研究院《2007中国改革评估报告》】【撰稿人：党国英　中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室主任、研究员】