1、公共财政建设的进展

（1）公共财政体制的基础建设

①政府收支分类改革

政府收支分类改革作为2006年财政工作的一件头等大事，是建立公共财政体系的一项重要的基础性工作。没有规范的政府收支分类制度，政府活动的范围、活动的类别、活动的项目就缺乏法律依据，在实践中往往导致政府活动的随意性，尤其是不利于明晰各个部门的支出项目、落实各个部门的财政支出责任。因此，政府收支分类改革是实施部门预算的前提，也是即将展开的政府绩效评估的基础。

在不同的经济体制条件下，政府活动的性质、范围、类别存在着根本的差异。在转轨经济条件下，我国面临着转变政府职能、由计划经济条件下的高度集中的传统预算向公共财政体制条件下的部门预算、绩效预算转变的艰巨任务。同时，在这一转变的过程中，政府活动的范围和类别也会随着社会经济条件的变化而变化，因而政府收支分类改革是一个渐进的过程，在发展的不同阶段都有其特定的内容。从2006年6月份开始，政府收支分类改革的主要任务是在广泛试点和总结经验的基础上，按照《财政部关于编制2007年中央部门预算的通知》和新的政府收支分类科目做好新旧政府收支分类科目的转换和衔接工作，确保2007年预算编制工作按照新的政府收支分类科目顺利进行。

新的政府收支分类体系主要包括以下三方面内容：一是收入分类。将原一般预算收入、基金预算收入、社会保障基金收入和预算外收入等都统一纳入政府收入分类体系，使政府的各项收入来源得到全面、清晰的反映。二是支出功能分类。按照政府的职能和活动设置支出科目，可以清楚地了解政府的各项支出都具体做了些什么事。三是支出经济分类。主要是反映各项支出的具体经济构成，反映政府的每一笔钱具体是怎么用的，它是财政预算管理和财务经济分析的重要基础。

财政部从1999年底启动政府收支分类的研究工作，并认真研究了政府收支分类的国际经验，包括国际货币基金组织的政府收支分类体系，美国、英国、意大利等OECD国家的政府收支分类方法以及部分转轨国家的政府收支分类改革情况。同时，深入研究了我国现行体系存在的矛盾和问题，结合公共财政、部门预算、国库集中收入制度等财政改革对科目体系的新要求，在全国人大、中央有关部门、地方财政部门等各有关方面的积极支持和配合下，经过反复修改和完善，于2004年底形成了《政府收支分类改革方案（征求意见稿）》。2004年12月14日，财政部专门召开部长办公会议，原则通过了《政府收支分类改革方案》，决定2005年先选择部分中央和地方进行模拟试点，为全面进行改革做好准备。2005年1月至8月，财政部选择有代表性的交通部、水利部、环保总局6个中央部门以及天津、河北、湖北、湖南、海南5个省市进行了政府收支分类改革试点。2006年2月24日财政部以财预[2006]13号文件下发《政府收支分类改革方案》，并制定下发了《2007年政府收支分类科目》，决定从2007年1月1日起执行。这标志着从2007年1月1日起，我国政府收支分类改革进入全面实施阶段。这项改革环节多、牵涉面广、工作量大，但在各部门、各地区特别是各级财政、税务、国库等部门的共同努力下，改革总体进展顺利。会计制度调整、数据转换、软件调整和人员培训等各项相关工作有序展开，为使用新科目编制2007年预算奠定了基础。

按照公共财政的要求，我国政府收支分类改革从准备到实施的过程遵循了以下原则：一是要有利于预算的公正、公开、细化、透明，二是要有利于加强财政经济分析与决策，三是要有利于国际比较与交流。这次改革体现了既积极，又审慎；既全面借鉴国际经验，又充分考虑现实国情；既敢于攻坚破难，又注重总结试点经验的精神。实施政府收支分类改革，是建国以来我国政府收支分类体系最为重大的调整，也是公共财政体系框架的一项基础建设，有利于完整、清晰地反映政府收支规模和政府重要职能活动，有利于强化财政调控手段，合理配置政府资源，细化预算编制，提高预算透明度，从源头上防治腐败。

政府收支分类改革的顺利实施，标志着我国在公共财政体制建设中又迈出了坚实的一步，为深化部门预算改革、推进政府绩效评估改革试点奠定了坚实的基础。

②金财工程的建设

“金财工程”即政府财政管理信息系统（GFMIS），是以细化的部门预算为基础，利用先进的信息技术支撑政府预算编制、预算执行、国库集中收付、国库现金调度和宏观经济预测的政府财政管理综合信息系统，覆盖了政府财政管理的全过程，可监控任一时间点、任一用款单位、任一笔财政资金收支的执行情况，是实现政府财政运行模式和管理手段信息化、现代化、透明化、公开化的根本途径。金财工程从2000年就开始试点，以2002年8月份财政部在哈尔滨召开的“全国财政系统金财工程建设座谈会”为标志，金财工程全面启动。

经国务院同意，国家发改委正式批准金财工程(一期)建设项目立项。2006年8月14日，在北京召开的全国财政系统金财工程建设座谈会上，财政部提出了金财工程建设的总体思路，指出，财政既是经济范畴，又是政治范畴，加快金财工程建设，促进财政事业发展，不仅是社会主义政治文明不可或缺的组成部分和物质基础，而且还是社会主义政治文明的重要实现形式；加快金财工程建设也是实现财政管理科学化、规范化的迫切需要。围绕这一总体思路，财政部计划在三年内初步完成金财工程的一期建设，初步建成业务标准统一、操作功能完善、网络安全可靠、覆盖所有财政资金、辐射各级财政部门和预算单位的政府财政管理信息系统。目前，应用支撑平台开发及核心业务系统移植工作进展顺利，预算编制和预算执行系统打通工作取得新突破，核心业务系统推广应用稳步推进，制度建设、标准建设及网络安全建设不断加强，金财工程建设进入一个新的发展阶段。

金财工程建设立项和全面实施，是我国政府财政管理走向科学决策、依法理财、民主监督、追求绩效、优质服务的重要里程碑，对于建设和谐财政和促进社会主义和谐社会建设将产生深远的影响。

③国库集中收付制度

2001年我国选择部分中央部门和部分省率先实施了国库集中收付改革试点。国库集中收付制度是现代市场经济条件下政府管理财政收支的基本制度，是在财政收支环节规范政府和市场的关系、提高政府收支活动的规范性和透明性、提高政府收支活动绩效的重要途径。国库集中收付制度改革的基本框架是：建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库代理执行机构的单一账户体系直接支付到商品和劳务的供应者或用款单位。国库单一账户体系有效地遏制和杜绝了财政收入分散于各个征收部门、财政支出分散于各个用款单位的多头账户体系，对于解决我国目前存在的财政资金部门化和由此滋生的违规和腐败问题具有重要意义。

2006年，国库集中支付改革范围扩大到所有中央部门及所属5300多个基层预算单位，实施改革的预算资金达到4000多亿元。地方36个省、自治区、市、计划单列市本级，270多个地市，1000多个县（区），16万个基层预算单位也实施了此项改革，中央76个有非税收入的部门全部纳入改革范围。国库集中支付资金的事中监控，使违规行为呈现下降态势。2005年，财政部通过国库动态监控发现64个中央部门及所属411个基层预算单位违规资金6.5亿元，违规资金比例为0.23％，连续四年呈下降趋势。2006年1至6月，通过监控发现违规涉及金额2.03亿元。

国库集中收付制度从根本上打破了财政资金的部门垄断，加强了对财政资金收付过程中的合规性监管，提高了对国库资金的监督和调度，使得提高财政资金的使用效率体现在财政资金运动的全过程中。随着我国政府集中采购制度、非税收入管理制度的完善，纳入到国库集中收付制度管理的财政性资金范围将会进一步扩大，资金总额将会进一步增加增加，国库集中收付制度本身将继续作为我国财政体制改革的重中之重不断得到加强和完善。

④绩效考评试点

一般认为，绩效就是产出和投入之间的比较，包括成效和效率两个方面的含义。成效，是指组织或个人应该做的事，是指活动的合理性；效率是指做事的节约性，是指活动的经济节约性。政府的绩效，是20世纪中期现代市场经济条件下的新公共管理理论、公共选择理论、交易成本理论、福利经济学理论成为政府活动的理论基础之后，基于社会对政府活动的成效和效率的关注提出的，其基本含义是建立政府之所做和所费之间的联系。绩效预算，就是准确核算和反映政府活动绩效的政府预算，它建立在以合规性控制为目标的分项预算、以成本控制为目标的早期政府预算、以政府活动的长期规划目标控制为目的的规划－计划－预算、以经济合理性控制为目标的零基预算基础之上的以产出和结果为导向的预算。20世纪90年代以来，以澳大利亚和新西兰为代表的产出和结果导向预算，对各国政府的预算改革产生了深远影响。

政府绩效预算的产生和发展本身就充满了多层次性和多样性，实行政府绩效预算需要有一定的社会政治经济制度条件和比较完善的现代公共财政体制，不可一蹴而就。从我国的现实条件出发，财政部有选择地开展了政府支出绩效考评项目试点。更主要的是从观念、理念上树立政府活动的绩效观，在条件成熟的方面率先实行政府绩效考评试点。

2005年，由财政部统一实施了第三批绩效考评工作的11个试点项目。2006年，绩效考评试点工作得到了稳步推进。

（2）公共财政管理的制度建设

①非税收入管理制度

政府非税收入是政府财政收入的重要组成部分。加强政府非税收入管理是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。自2004年财政部下发《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》后，各级财政部门在加强政府非税收入管理，建立健全监督管理制度等方面进行了有益探索，对于规范政府收入分配秩序，从源头上防范腐败起到了积极作用。

1998年以来，随着“收支两条线”改革的深入开展，大多数政府非税收入均已纳入财政预算管理。但是，土地出让收支仍实行土地出让总价款纳入财政专户核算、净收益缴入国库的管理方式，跨越了预算内外两种管理形式。这种管理方式带来了一些问题：一是难以全面、客观反映土地出让收支全貌；二是大部分土地出让收支脱离了财政预算约束；三是在一定程度上固化了土地出让收入的分配格局；四是相当一部分地区土地出让收支缺乏必要的财政监督。为从根本上解决这些问题，必须将土地出让收支全部纳入财政预算管理。

针对地方政府土地出让收入管理中存在的突出问题，2006年12月17日，国务院办公厅以国办发〔2006〕100号文件下发了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，决定将土地出让收支纳入地方财政基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。随着非税收入管理的加强，统一规范的政府非税收入征管机制得以初步建立。

2007年，中央部门本级及执收单位都要实施非税收入收缴改革，省级改革的资金范围要扩大到所有非税收入，省以下也要积极推进，并研究将非税收入纳入中央与地方共享范围。同时在全国稳步推进税收收入财税库行电子缴库横向联网。

将非税收入纳入财政预算管理，是我国财政管理体制的重大进步，对从根本上规范政府经济活动、增强财政的宏观调控能力、提高财政体制内在的稳定性和协调性、塑造高效廉洁服务的政府具有重要作用。

②国债余额管理制度

国债余额管理，是指立法机关不具体限定中央政府当年国债发行额度，而是通过限定一个年末不得突破的国债余额上限以达到科学管理国债规模的方式。国债余额包括中央政府历年预算赤字和赢余相互冲抵后的赤字累计额、向国际金融组织和外国政府借款统借统还部分以及经立法机关批准发行的特别国债累计额，是中央政府以后年度必须偿还的国债价值总额，能够客观反映国债负担情况。

2006年3月15日，2006年记账式第二期国债以美式招标的方式发行，期限三个月，这标志着国债余额管理的正式启动。

实行国债余额管理意味着每年全国人民代表大会将批给财政部一个国债的市场存量（所谓余额），在此额度之内，发多少国债、期限品种如何安排、何时发行，由财政部自行决定，增强了国债发行的灵活性和稳健性，既有利于发挥国债政策的调节作用，又有利于降低因国债发行带来的财政风险。

更为重要的是，国债余额管理制度还赋予了国债的金融与货币政策功能。这一作用，将通过央行的公开市场操作发挥出来。

我国在2006年实行国债余额管理制度，突破了国债赤字管理条件下短期国债发行要受到当年国债发行额度限制的弊端，更有力于发挥财政政策相对于其他政策工具的主导性。相对于央行票据，短期国债通过央行的公开市场业务发行对于购买方具有更强的约束性和规范性，能够确保在较低的短期利率水平下有效地调节当前过剩的货币流动性，更有利于实施稳健的财政政策和稳健的货币政策。

在未来两至三年的时期内，短期国债通过公开市场业务的发行会对央行票据的发行带来一定的冲击。财政政策可以影响和左右货币政策，同时，货币政策也有自己的主导权，比如银行存款贮备金率、利率、信贷政策、窗口指导等，货币政策也有足够的能力影响财政政策。两种政策工具的传导方式不同，基本职能不同，两者的协调配合是得以形成合力的基础。

通过短期国债调节基础货币供应量和引导短期市场利率的职能短期内将由财政和央行共同主导，但不排除在某些时期有所侧重，根据宏观调控的需要有时会以财政为主导，有时会以央行为主导。但从长期看，根据国际经验，短期国债会最终取代央行票据。

国债余额管理制度的实施，为实行中央国库现金管理制度改革创造了先决条件。

③中央国库现金管理制度

国库现金管理是指在确保国库现金支出需要的前提下，以实现国库现金余额最小化、投资收益最大化为目标的一系列财政管理活动，是现代财政国库管理的重要组成部分，国库现金管理已成为市场经济国家国库管理的通行模式。

2006年11月9日，52家商业银行总行的代表与财政部、中国人民银行的相关部门负责人分别在中央国库现金管理商业银行定期存款主协议上签字，这标志着中央国库现金管理工作全面启动。

中国银行、建设银行、工商银行三大国有商业银行股份制改造取得重要成果，为在2006年实施中央国库现金管理创造了条件。我国实施国库单一账户改革后，对国库存款实施现金管理有利于在确保支付安全的前提下压缩库款现金、着眼于财政资金运动的全过程来提高财政资金的使用效率，通过招投标方式由商业银行接纳中央国库存款，或由中央国库回购商业银行和机构投资者手中持有的国债，实现国库结余资金的最小化，提高国库现金使用效率。

在中央国库现金管理制度下，能否承担中央国库存款就成为了商业银行盈利能力和竞争能力的重要标志。在短期虽然加大了商业银行提高资金收益率的压力，商业银行必须在存款利率和贷款利率之间进行审慎的选择，既要保障必要的贷款发放量，又要保障支付不断增加的存款利息。

在实行国债余额管理的条件下，因商业银行为减少存款压力发放贷款而产生的过剩的流动性，可以由央行公开市场业务中的短期国债来吸纳。短期国债的回购和逆回购操作在调节货币供应量和引导市场利率的同时，还将起到调剂国库现金存量的作用。

实行国库现金管理，一方面增加了商业银行提高资金运营效率的内在动力，另一方面也增加了金融监管和确保资金流动性安全的难度，保障资金流动的安全，并对资金使用进行严格的监督将成为银行监管部门的重要任务。

因此，从长远看，为确保国库现金管理制度的顺利进行，还需要进一步促进资本市场的发展和深化金融体制改革。

④财政监督机制

2006年，财政部门坚持加强财政监督与规范财政管理、深化财政改革相结合，不断改进监管的方式方法，进一步加大事前审核、事中监控工作力度。重点关注涉及人民群众切身利益的重大支出使用情况，在加强财政资金规范性、安全性监督的基础上，突出有效性的监督，初步建立了实时监控、综合核查、整改反馈、跟踪问效的全方位财政监督长效机制。

（3）行政事业单位的国有资产管理

2006年7月1日，财政部分别以财政部令第35号、财政部令第36号发布实施了《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》，这标志着我国行政事业单位国有资产管理开始步入法制化、规范化的轨道。

行政事业单位的国有资产是国家以公共权力主体的身份持有的资产，其基本的功能是保障政府公共服务职能的实现，因而行政事业单位的国有资产具有公益性和非营利性的特点，与国家以民事权利主体的身份持有的、主要用于生产经营活动的国有资产有根本的区别。国家以公共权力主体身份持有的国有资产，与政府提供公共产品和公共服务的职能相联系，属于非经营性国有资产；国家以民事权利主体身份持有的国有资产，与政府的公共生产职能相联系，属于经营性国有资产，但二者都是国家公共预算管理的对象。

于2006年7月1日实施的《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》明确了行政事业单位国有资产的性质、管理主体、监督主体和管理体制，使得国有资产的管理体系更加完善，这将有利于充分发挥行政事业单位国有资产的公共服务职能，纠正目前在一定程度上存在的利用行政事业单位国有资产从事经营活动的问题。

同时，受到当前条件的限制，新颁行的行政事业单位国有资产管理办法也存在着局限性和不足，主要是：第一，没有按照国际惯例对公共产权给出明确的定义。第二，没有从整个社会产权关系的角度来看待行政事业单位国有资产的管理，关于国家产权和私人产权之间的关系、各级政府国家产权之间的关系没有做出详细的规定。这些不足有待于在今后的实践中逐步得到完善，最主要的是要从公共产权的角度来设计公共产权的管理体制和管理制度，行政事业单位国有资产的管理只是公共产权管理的一个组成部分。

（4）财政对改革的支撑

①对国有企业改革与发展的扶持

截至2006年11月底，中央财政拨付补助资金140亿元，支持实施了72户国有企业政策性破产，妥善安置职工32万人，优化了国有经济结构。核定经费补助基数46.8亿元，初步完成了第二批74户中央管理企业分离办社会工作任务，基本实现了中央企业政企职能彻底分开；东北地区厂办大集体改革也顺利起步，促进了这些企业公平参与市场竞争。修订了《企业财务通则》，并在支持中小企业发展、推动外贸改革和“走出去”等方面，出台了一系列财税政策。同时，积极促进电力、电信、邮政、物资储备等体制改革。

2006年8月27日，全国人大通过了新的《企业破产法》，这标志着在竞争中失败企业的有序退出机制得以建立，政策性破产作为国有企业的最后一道保护屏障完成了历史使命。除已列入国务院总体规划的近2000家国企外，其余约10万户国企将失去“特殊照顾”政策，转而选择市场化的退出方式。

在经济转轨时期，推动和促进结构调整和国有企业经营机制转换仍将是公共财政的重要职能。从1994年开始实施的国有企业政策性关闭破产，在资本市场、要素市场不完善、社会保障机制不健全的情况下，对于实现资本存量的优化配置、保障破产企业职工再就业权益、维护社会稳定发挥了重要作用。随着市场机制的发育，破产、重组企业的存量资源将通过市场机制实现优化配置。这意味着，今后公共财政将由过去的“直接买单”转向主要通过间接的财税政策为企业创造公平的竞争环境，并且通过间接的财税政策体现出结构调整和企业转换经营体制机制的导向。

②对金融改革的深度参与

2006年，我国大力推动中国银行、中国工商银行改制上市，明确了国有股权益上缴政策、国有股减持政策和所得税政策。

建设银行已于2005年10月27日在香港成功上市；中国银行也先后于2006年6月1日和7月5日在香港H股和境内A股成功上市。2006年10月27日，工商银行以A＋H同步发行、同步上市的方式成功实现首次公开发行，筹集资金191亿美元，成为全球最大的首次公开发行。中国银行、建设银行和工商银行通过财务重组、建立现代公司治理框架、引进战略投资者、境内外发行上市等改革步骤，着力建立健全公司治理结构、强化内部风险管理、转换经营机制、提升国际竞争力，稳步推进股份制改革。

2006年，我国股权分置改革基本完成，股改后上市公司改善了公司资产状况和业绩持续增长能力，清理了资金占用和违规担保，提高了分红回报水平，促进了股市的整体回升。中央国有企业国有资本经营预算制度、税后利润的上缴和使用办法正在加紧制定当中，有望于2007年付诸实施。

为支持金融改革，2006年财政部对所得税政策进行了调整，提高了计税工资扣除标准，内资企业计税工资扣除标准由每人每月800元提高到每人每月1600元；将实行“工效挂钩办法”的范围明确为国有及国有控股企业及改组改制后的金融保险企业，使这些企业基本能够按照实际发生的工资扣除工资费用。

2、 公共支出结构的改革

（1）向新农村建设倾斜，促进城乡协调发展

①加大了补贴政策实施力度

2006年，新增120亿元补贴资金，对种粮农民因农业生产资料增支实行综合直补，使得对种粮农民的直接补贴总额达267亿元，比2005年增长102％，7.28亿种粮农民直接受益，并根据油价调整情况，拨付渔业等行业补贴资金84.8亿元；全国粮食直补资金达到142亿元，比2005年增加约10亿元，其中13个粮食主产省（区）126.8亿元，均占本省（区）粮食风险基金的50%以上。良种补贴资金40.7亿元、农机具购置补贴资金6亿元，分别比2005年增加2亿元和3亿元。完善了粮食最低收购价的财政财务政策，及时拨付补贴资金57亿元。全面推广了“一卡通”（“一折通”），将补贴资金直接发放到农民的银行卡或存折中。启动中国农民补贴网建设，加强补贴管理。初步建立了符合我国国情、综合补贴与专项补贴相结合、管理比较规范的农业补贴政策体系。

党的十六届五中全会提出了在全面、协调、可持续的科学发展观指导下建设社会主义新农村的重大历史任务。社会主义新农村建设的核心是生产发展和农民增收。2006年随着全面取消农业税、除了烟叶以外的农业特产税和加大对三农的补贴力度，财政在促进社会主义新农村建设中“多予”和“少取”的直接作用得到了充分的发挥。发挥财政在促进建设社会主义新农村建设中的间接调节作用既要依靠财税激励机制，也要依靠市场的力量，还要借助于以市场化为导向的粮食流通体制改革、农村金融体制改革。通过引导农民面向市场使提高农业综合生产能力、实现农业增产和实现农民增收有机地结合起来。

为充分发挥财政补贴、贴息对促进新农村建设的作用，今后还将着力稳定农用生产资料价格，整顿农用生产资料市场，以稳定粮食生产、保护农民种粮的积极性。对种粮农民的综合直补要和控制农用生产资料涨价、完善农用生产资料生产流通秩序、打击假冒伪劣坑农害农相结合；对售粮农民的粮食直补要和调整农业生产结构相结合，同时要防止在补贴过程中产生新的收入分配不公；对购种农民的良种补贴要和良种招标采购相结合，即鼓励农民选择优良品种，有鼓励企业在竞争的基础上开发和经营优良品种；对农民购买农机具的补贴也要和农机具招标采购相结合，以最大限度地发挥财政补贴资金的效益。各项惠农、支农财政补贴将更加相互协调，实现农业增产和农民增收的统一。

②大力支持农业生产和农村长远发展

2006年，财政重点支持了农村“六小”工程等项目建设，并积极探索建立“民办公助”机制，着力改善农村生产生活条件。深入推进农业综合开发，以粮食主产区为重点，中央财政投入资金70.7亿元，改造中低产田等，预计新增粮食生产能力29.1亿公斤,河北、河南、湖北等省突出扶持产粮大县，取得了较好效果；以投资参股经营为重点，积极扶持产业化经营，中央财政投入资金35.8亿元，吸引带动社会投入140亿元。财政还大力支持了农业技术推广、农民专业合作组织发展等，推进了现代农业建设。山东等省以发展现代农业为重点，大力支持社会主义新农村建设。

2006年财政围绕提高农业综合生产能力和促进农民增收这个中心，紧紧抓住了我国农业生产力多层次和区域生产条件差异显著的特点，充分体现了促进农业生产市场化、规模化、产业化、现代化的战略调整导向，实现了增产和增收的统一、改善农村生产生活条件和农业生产力调整和升级的统一、提高农业生产力和改革农业生产组织形式的统一、政府引导和发挥农民自主性以及调动社会力量积极性的统一、农村经济社会当前发展和未来中长期发展的统一，在提高财政支农资金使用效果和使用效率方面进行了积极的探索和大胆的实践，对促进社会主义新农村建设发挥了重要作用。

③实施农村义务教育经费保障机制改革

从2006年春季学期开始，西部地区率先进行改革，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，继续执行免教科书费、补助寄宿生生活费政策，并对部分专项资金实行国库集中支付，资金直达学校，受益学生达到4880万人，平均每个小学生减负140元、初中生减负180元。中部地区每个省选择一个县于秋季学期开始试点，东部地区大部分省份也主动实施改革试点。中央财政同时对西部地区农村义务教育阶段中小学安排公用经费补助资金，启动全国农村义务教育阶段中小学校舍维修改造资金保障新机制。这一改革逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围，标志着农村公共产品供给方式正在发生具有划时代意义的深刻变革。同时实施“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”，并在全国十个省份启动“新农村卫生新校园建设工程”试点，为农村义务教育加快发展注入了新的活力。

农村义务教育是公共财政的最基本保障范围，按照《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》提出的“在国务院领导之下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的原则，2006年建立了中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，把逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围上升到了制度建设的高度。通过制度建设明确各级政府提供各类公共产品和服务的财政支出责任是今后完善公共财政体制的改革方向。农村义务教育经费保障机制的建立和实施对进一步完善财力与事权相匹配的公共财政管理体制，逐步实现基本公共服务的均等化具有重要意义。

④扩大新型农村合作医疗制度改革试点范围

2006年，部分地方在按照国务院统一部署完成试点扩面任务的基础上，还加快了试点进度。截至2006年9月底，全国平均50.07%的县（市、区）进行了改革试点，参合农民4.06亿人，参合率达到80.49%，中央财政补助标准由10元提高到20元，省级财政也相应提高了补助标准，从机制和制度上支持缓解了农村群众“因病致贫、因病返贫”问题。从2006年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民由每人每年补助10元提高到20元，地方财政也要相应增加10元。

确保全国8亿农民能够普遍获得最基本的医疗卫生服务是我国现阶段基本公共服务均等化的重要内容。新型农村合作医疗制度改革试点体现了社会统筹账户和个人账户相结合的原则，弥补了市场化医疗保险供给的不足，避免了实行完全的社会统筹账户条件下可能产生的道德风险，即对个人缴费提供必要的激励，又充分发挥了社会统筹部分的抗风险作用，实现了政府和农民个人合理负担、共担风险，是我国农村医疗制度的创新，对最终建立城乡统一的社会化医疗保健制度具有重要的意义。农村合作医疗制度改革是一项综合的改革，对政府提供公共服务的整体效率和管理水平提出了更高的要求。

⑤整合支农资金

2006年，中央财政制定了相关办法，并从支农专款中集中安排一部分资金，在全国13个粮食主产省（区）选择26个县，开展整合支农资金试点。全国另有136个县（市）也进行了试点。山西、江苏、安徽、陕西、河南、湖南、福建等省份，在县级整合支农资金方面取得了实质性进展。在增加财政扶贫资金投入、98%左右用于中西部地区的同时，加大了使用模式的创新力度，将到户扶贫贷款贴息改革试点扩大到全国592个国家扶贫开发工作重点县，并扩大奖补资金试点范围，开展龙头企业扶贫贷款贴息下放到省的改革试点，提高了资金使用效果。

针对当前支农资金分散在各个部门和各个渠道的问题，2006年以县为单位进一步开展了支农资金整合试点，为进一步实现在地级市和省级范围内的支农资金整合使用创造了条件。在社会主义新农村建设深入开展的形势下，中央财政性支农资金首先直接整合划拨到县，对于实现全部财政性支农资金整合下达到基层具有积极的导向性作用，对充分发挥财政支农资金使用效率、缓解资金不足具有重要意义。

⑥积极支持农村金融体系建设

截至2006年11月底，中央财政累计拨付保值贴补利息资金69亿元，并将试点地区农村信用社的所得税减免政策延长3年，帮助农村信用社逐步化解历史包袱，增强发展后劲。福建、山东、海南、内蒙古、四川等省份积极开展政策性农业保险试点，逐步建立了政策性农业保险与财政补助相结合的农业风险防范与救助机制。黑龙江等14个省份还加快推进了“贫困村村级发展互助资金”试点，拓展资金来源渠道。这些措施促进了农业生产、农民增收和农村发展，加快了城乡协调发展步伐。

防范和化解公共风险是公共财政的重要职能。2006年财政在化解农村信用社历史欠账、通过财政贴息扶持政策性农业保险方面作了新的尝试，逐步建立了政策性农业保险与财政补助相结合的农业公共风险防范与救助机制，在建立财政与金融通过协调互补化解公共风险的有效机制方面进行了创新性的探索，为农村金融体系的稳健运行创造了良好环境。

由于农业贷款具有周期长、收益率低、风险大的特点，因而在一定程度上存在着市场失灵。自2003年8月启动深化农村信用社改革以来，在国家资金、财政、税收和利率等方面的支持下，农村信用社完成了产权界定、股份制改造和管理体制改革，结束了亏损的局面，成为了农业贷款的主力军。但是由于农业贷款自身的特点，农信社仍存在着潜在经营风险。在充分发挥农信社作用的基础上，今后应进一步通过财政贷款贴息、财政补贴和税收优惠政策鼓励和支持商业银行发放农业贷款，进一步完善支农金融体系。同时，要加强对农信社的监管，注重防范和预警经营风险。

（2）向社会事业领域倾斜，促进经济社会协调发展

①支持社会保障体系建设

2006年全国财政预算安排社会保障支出3977.54亿元，按可比口径比2005年增长13.5%。在东北三省试点的基础上，增加了天津、山西、上海、山东、河南、湖北、湖南、新疆等8个省份开展做实企业职工基本养老保险个人账户试点。推动城市最低生活保障制度与就业再就业政策的合理衔接，科学确定低保标准，建立“低保对象有进有出、补助水平有升有降”的动态管理机制。大力支持中西部地区农村医疗救助制度建设、困难地区城市医疗救助试点和农村五保供养工作。认真落实积极的就业政策，完善了就业资金管理等实施办法，支持企业妥善处理历史遗留问题。北京、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东等7个省份还开展了适当扩大失业保险基金支出范围试点。积极配合有关部门研究解决企业军转干部和军队退役人员的安置问题。

社会保障政策是政府社会政策的重要方面，也是公共财政的重要组成部分。目前我国经济社会正处于深刻的转型期，人口结构、就业结构、生产结构、收入分配结构的调整和变化对社会保障体系建设提出了更高的要求，政府的社会保障支出责任不断增长，社会保障政策在作为内在稳定期和减压阀的作用日益凸显。

今后，要通过设立《社会保障法》建立社会保障支出的长期增长机制，并根据宏观调控的需要发挥社会保障收支相机抉择的总量调节作用。作为正在进行的收入分配制度改革的重要组成部分，低保标准将进一步提高。在继续扩大农村新型合作医疗制度改革试点范围的基础上，通过政府拨款和社会各界自愿捐助等多渠道筹资，对患大病的农村五保户和贫困农民家庭实行医疗救助。

为缓解日益增长的就业矛盾，维护社会稳定，2007年失业保险基金支出范围试点将进一步扩大，逐步把当年没有实现就业的高校毕业生纳入到失业保险基金支出范围。

②支持教育事业发展

2006年全国财政预算安排教育支出4578.33亿元，比2005年增长15.9%。在重点支持农村义务教育的同时，逐步建立完善了以助学贷款、助学金、奖学金等为主要资助手段的高校和中等职业教育贫困学生资助体系，帮助困难学生顺利完成学业。大力支持实施“985工程”、“211工程”、示范性高等职业院校建设等，改善了高等学校和职业学校的办学条件。

更加注重发挥财政教育支出对优化和调整教育结构的引导作用，加大对义务教育、职业教育的扶持力度和对困难学生的资助力度，调整劳动力供给结构，缓解就业压力。同时，财政教育支出要发挥做大扶强的作用，确保国家重点教育工程的实施。

③支持卫生事业发展

2006年，通过完善补助政策推进建立了比较稳定的城市社区卫生服务筹资和投入机制。2006年全国财政预算安排卫生支出1185.15亿元，比2005年增长15.4%。一些地方积极创新社区卫生服务机制，取得了较好效果。

城市社区卫生服务是公共卫生服务的基础，也是城市居民基本医疗卫生服务的主要提供者。随着我国社会由传统型社会向现代型社会的转型，社区作为居民公共服务提供者的社会功能将不断增强。社区公共服务以其灵活性、多样性、有效性受到城市居民的青睐。城市社区卫生服务有利于促进基层政府转变职能，促进服务型政府建设，推动社区民主化进程，树立城市居民公民意识，完善公共财政体制，实行政府绩效考评具有广阔的发展前景和深远的历史意义。

完善社区卫生服务的提供机制，从公平与效率的基本原则出发，在确保公平的前提下，充分发扬社区民主，逐步实现通过社区公共选择决定提卫生供服务的数量和标准。同时，还将通过政府采购引入竞争机制，提高社区为生服务质量，控制和降低社区卫生服务成本，确保社区卫生服务的可获得性。还要注重发挥财政资金的带动作用，把更多的社会资金引导到社区卫生服务上来。

④支持科技创新

2006年，全国财政预算安排科技支出1143.87亿元，比2005年增长14.5%。进一步优化投入结构，加大了对中央级科研院所的稳定支持力度，并规范管理，提高效益，建立了财政科技投入的稳定增长机制。出台了激励企业自主创新的财务制度，制定税收优惠、政府采购等财税政策措施，促进企业提高自主创新能力。

2007年，按照“十一五”规划提出的财政科技投入占GDP比重达到2％的目标，财政科技投入仍将以较快的速度增长，占全社会科技投入的比重也将进一步增长。同时，财税政策在促进企业自主创新、构建企业创新体系中的作用将得到进一步的发挥。

⑤支持文化事业和产业发展

2006年全国财政预算安排文体广播事业费支出769.1亿元，比2005年增长11%。在积极推进文化体制改革的同时，通过支持实施广播电视村村通工程等重点项目，探索建立了农村公共文化服务体系。研究制定了相关财税政策措施，积极推动动漫产业发展。在全国范围内推行农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，中央财政拨付奖励资金4.74亿元，惠及目标对象185万人。

当前我国经济和社会改革已进入攻坚阶段，文化事业和文化产业的发展对于增强社会凝聚力和价值认同感、确保经济社会顺利转型具有更加重要的意义。

⑥支持生态建设和环境保护

2006年，积极推进了退耕还林后续政策调整、建立森林生态效益补偿基金制度、支持国有林场管理体制和国有林权制度改革试点。预计全年完成退耕还林400万亩、退牧还草1.5亿亩。大力推进了环境资源有偿使用制度改革，部署启动了深化煤炭资源有偿使用制度改革，从2006年起山西等8个试点省份已全面推开改革试点。同时研究提出了排污权有偿取得和交易制度改革思路。特别是面对自然灾害比较严重的形势，各级财政增加并及时拨付各种抗灾救灾资金，有力地支持了抗灾救灾，减少了人民生命财产损失。这些措施体现了统筹经济社会协调发展的要求，彰显了公共财政公共性和公益性的本质特征。

当前我国的资源、生态、环境问题日益突出，资源节约型和环境友好型社会建设的任务十分艰巨，“十一五”期间我国公共财政对生态建设和环境建设的投入将显著增加。由于生态和环境建设具有很强的外部效应，因此建立生态效益补偿基金应主要是中央政府和省级政府的责任。今后，将充分发挥生态补偿、林权改革、产权改革、排污权有偿取得和交易制度改革的整体效应，引导更多的社会资源投入到生态和环境建设。同时，还将积极探索政府与市场有机结合的政策性防灾减灾机制。

3、政府间转移支付制度的调整

（1）着力缓解县乡财政困难，促进区域协调发展

①加大“三奖一补”政策实施力度

2006年奖补资金规模达到235亿元，比2005年增加85亿元，并完善了存量与增量结合（对以前缓解县乡财政困难做的好的地方给与补助；对于困难县增加税收收入和省市两级增加对财政困难县财力性转移支付的地方给与奖励。）、激励与约束并重的奖补机制（奖励和考评相结合）。

2005年5月8日财政部以财预[2005]77号文件下发了《2005年中央财政对地方缓解县乡财政困难奖励和补助办法》，提出了 “三奖一补”政策，规定对财政困难县政府增加本级税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励，对县乡政府精简机构和人员给予奖励，对产粮大县按照粮食商品量、粮食产量、粮食播种面积等因素和各自权重计算给予奖励，对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助的政策。从2006年起，在“三奖一补”政策中实行绩效考评奖励，中央财政按工作努力程度和工作实效对各地缓解县乡财政困难工作进行考评，根据评价结果，对地方给予适当奖励。2006年全国财政困难县的总数已经由791个减少到目前的437个，拖欠国家统一规定工资这一老大难问题基本得到解决。

“三奖一补”政策充分体现了政府财力与事权相匹配的原则，抓住了财政体制中政府间财政关系的实质，在信息不对称和中央与地方政府存在不同的财政支出偏好的情况下，以奖励激励政策和有效的考评监督政策相结合更能够促使地方政府表露真实的本级财政收入，最大限度地提高中央转移支付资金的效率，防止地方政府通过隐瞒真实的收入信息来多获取中央财政补助。同时，必要的绩效考评和监督检查能够确保中央奖补资金能够主要用于缓解县乡财政困难和主要用于以人为本的社会事业支出。但是，在制度设计中只有把握好可支配财力、基本财政支出需求、困难县的界定和判别、奖励系数的确定、基数的调整、绩效考评和约束制度等关键制度要素，才能确保中央旨在缓解县乡财政困难的“三奖一补”政策发挥预期的作用。同时，“三奖一补”政策实施的效果还取决于金财工程、绩效考评、国库集中收付制度等与地方政府财政信息的可获得程度密切相关的基础建设和制度运行环境的改进。

奖励和约束相结合促进地方政府表露真实的本级收入和财政支出偏好在财政体制建设中具有一般意义，随着中央财力的增长，奖励和约束机制将在财力转移支付中得到更多的应用。目前采用的基数法，也有待于转变为因素法。财政困难县同时也是经济、社会、生态有待于全面发展的县，在奖补政策实施中，要结合主体功能区的划分适当体现经济结构调整、生态功能区建设、退耕还林、人口迁移等多种因素设计奖补政策的制度参数。

②进一步推进了省直管县改革

2006年在实行“三奖一补”政策的同时，有条件的地方还积极推动省以下财政管理方式创新，全国有18个省份推行了省直管县改革，深化了农村综合改革，简并了财政层级，提高了财政体制的运行效率，确保了从体制上增强地方财力、明晰各级政府财政支出责任。

自2002年以来，浙江、湖北、河南、山东、福建、湖南、辽宁、广西等省、区先后根据本省的具体情况，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制等方面实行了“省直管县”。在试点地区中央－省－市、县三级财政管理体制比现行的五级财政管理体制的优势仍得到了充分的显现，从分级财政原则理论出发，省直管县具有财政管理上的合理性： “省直管县”激发了基层发展县域经济的积极性，有利于做大县域经济“蛋糕”；突出了省级政府对县级政府的转移支付职能，有利于缩小地区差距，实现本省辖区内公共服务的均等化；减少了县级财政对地级市财政的收入上解，使得县级财政的财力变得更加集中；促进了中央、省、市和中央、省、县三级政府的财政支出责任划分更加明晰化，有利于县域经济社会发展的和谐；有利于推动行政管理体制改革，促进实现政府行政管理体制的扁平化，减少行政层级设置，提高政府行政效率。

对于“省直管县”的内在驱动力要加以分析，区别对待，通过正确的奖励和制度设计来推动“省直管县”的深入发展。首先，不能把“省直管县”等同于“扩权强县”。在沿海发达地区，经济发达的县在经济实力增强后，客观上要求省级赋予更大的行政权，而省级政府也可以通过对强县的直接管辖增加省本级的财政收入，尽管强县的财政也因此实现了“省直管县”，但是使县域经济增强的主要因素是县级行政权力的增强，而不是由于财政体制的改进。而在经济欠发达的县，如果实行“省直管县”，省级政府获得更多的是对欠发达县的财力转移支付，而不是省本级财政收入的增加。第二，要从财政体制整体进步的高度来看待“省直管县”改革，而不能仅仅局限于省、县之间的财政关系。不同的主体功能区实现“省直管县”的条件和方式应当是不同的。在优化开发功能区和重点开发功能区实行“省直管县”主要依靠省、县之间的内在动力；在限制开发功能区和禁止开发功能区实行“省直管县”除了省、县之间的内在动力之外，还要靠中央通过财政体制内的机制对实行“省直管县”的省、区给与奖励和补助。同时，实行“省直管县”后，跨县域的公共产品配置和公共服务的提供要在中央、省、地级市之间加以明确，为此，即使总体上实现了“省直管县”的地方，地级市和县的财政关系也不能完全割断，地级市还有必要从县获取一部分上解收入。第三，“省直管县”的实施需要赋予县级更多的财政自主权，客观上要求减少上级对县级的行政干预，在一定程度上可以说，财政体制的活力集中体现于公民对县、区级政府提供公共产品和服务的积极参与和对结果的满意度。因此，不能用传统的行政层级理念来理解“省直管县”中的“管”，要从建设自下而上的服务型政府、深化政府行政管理体制改革的角度来推进“省直管县”改革。第四，“省直管县”改革的推进，要以政府收支分类改革、国库集中收入制度、金财工程等公共财政体制基础建设的逐步完善为前提。总之，“省直管县”改革立意深远，任重道远，功在长远，今后应当注重分类指导、制度激励和其他方面的配套改革。

③进一步推进乡财县管改革

2006年，积极推动了省以下财政管理方式创新，以增强基层财政保障能力为重点，推进了县乡财政管理体制改革，全国有28个省份推行了乡财县管改革。

乡财县管改革充分体现了财政管理体制框架要体现财力与事权相匹配的原则，体现了通过巩固和壮大基层财力、扩大基层自主权实现公共服务均等化促进社会和谐的新的理财观。乡财县管改革对推动乡镇行政管理体制改革发挥了积极的作用，使得基层的财力能够更集中地投入于以人为本的社会事业领域和社会主义新农村建设。

乡财县管改革充分体现了经济决定财政的基本规律，在市场经济条件下，政府的主要职能是提供公共产品和公共服务，基层政府的职能将从管理转向服务，为提高服务的有效性和服务的效率，需要在分级财政理论的指导下简并政府层级，在财政管理体制的框架内实现中央——省——市、县三级财政。按照三级财政的思路，乡镇政府的职能应主要转到公共服务上来。在现阶段，乡镇政府的主要职能应转向反映社情民意、维护公民权益、提供公共服务。在实行由县财政统一管理乡镇财政收支方式和“乡财县管乡用”方式条件下，财政预算编制权、财政预算决策权和财政预算执行权收归县财政，确保县财政预算编制、决策、执行中的效率与公平，对于实现基本公共服务的均等化具有重要意义。这一方面对县财政的决策机制和运行管理提出了更高的要求，另一方面也要求赋予乡镇政府更多的话语权、建立县级预算管理中的利益平衡机制、建立乡镇政权对县财政的法律监督机制。随着乡财县管改革的深入，相应地要逐步扩大基层民主，应在有条件的地方试行乡官直选。

乡财县管改革将在社会主义和谐社会建设中发挥重要作用，对推进基层政权民主与法制建设和乡镇政府职能转换产生深远的影响。

（2）一般性转移支付规模持续增长

①一般性转移支付稳定增长的长效机制初步形成

随着2002年所得税收入分享改革的实施，中央对地方一般性转移支付稳定增长的长效机制不断完善，2006年中央财政集中用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付资金达到1520亿元，比2005年增加400亿元。

2005年中央对地方的财力性转移支付为3812.72.,其中一般性转移支付为1121亿元，一般性转移支付占财力性转移支付总额的比重不到30％。目前我国的财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、年终结算财力补助等。虽然统称财力性转移支付，实际上只有一般性转移支付地方政府才能根据本地经济社会发展的需要自行安排使用，起到提高本地公共服务水平、缩小地区差距的作用。为达到缩小地区之间公共服务差距的目的，在一般性转移支付金额的确定上要采用因素法，综合考虑人均收入、公共服务成本、主体功能区建设等多种因素，完善转移支付因素法计算公式，并且通过立法来保障转移支付占本级财政收入的比重、一般性转移支付占转移支付总额中的比重和转移支付增长的速度。

一般性转移支付应当作为财力性转移支付的主体。目前我国一般性转移支付的长期增长主要依靠企业所得税收入的增长，在一定程度上制约了一般性转转支付的较快增长。较高的专项转移支付比重反映出基层财政缺乏必要的自主权，并且要求地方配套的专项转移支付还会增加地方的财力紧张。但是在目前的行政管理体制、行政管理效率和财政管理水平下，应当一方面加大对专项转移支付的监管力度，确保体现宏观调控目标、政策引导目标的实现；另一方面，要随着财政体制、行政管理体制和管理制度的不断完善逐步增加中央和省的一般性转移支付，同时要激活地方自主理财和自主提供公共服务的积极性。

从长期看，财政转移支付制度的完善要通过《财政基本法》或《政府间财政关系法》加以明确。

②对中西部地区的一般性转移支付力度加大

2005年中央财政安排的财力性转移支付中，用于中西部地区的比例达到90%，不仅推动了基本公共服务的均等化，也有效缓解了县乡财政困难，促进了地区协调发展。

我国的经济社会发展不平衡主要表现为东、中、西部地带性的发展不平衡。今后，中央财政财力性转移支付仍将以对中西部地区的财力性转移支付为主。在加强中央对中西部地区财力性转移性支付的同时，也要积极建立东、中、西部互利合作实现双赢的长期稳定的合作发展机制。

（3）完善民族地区等困难地区的转移支付办法

①加大对民族地区转移支付力度

民族地区转移支付是中央政府对民族地区安排的财力性转移支付，从2000年起实施。民族地区转移支付的资金来源是中央财政安排的资金和民族地区增值税环比增量的80%。具体分配办法是：各民族地区增值税环比增量80%的一半按来源地直接返还给民族地区，另外一半连同中央财政安排的资金，按照因素法分配。民族地区转移支付的对象为民族省区和非民族省区的民族自治州，2006年将非民族自治区、州的民族自治县纳入到了民族地区转移支付的范围。2006年民族地区转移支付预计达到150多亿元。

加快民族地区的发展事关民族和谐和边疆稳定，随着我国经济总量的扩大应有更多的增值税收入以转移支付的形式返还给民族地区。在对民族地区的转移支付中也要注重区别不同情况，要将基本公共服务水平差距较大的地区作为重点优先保障。同时要体现资金扶持与项目扶持相结合、物质扶持与教育扶持相结合、缩小差距与发挥优势相结合的原则。在“十一五”期间，中央财政将进一步配合西部大开发战略，加大对民族地区的转移支付，继续对人口较少民族给予适当倾斜，维护社会稳定和民族团结，并强化资金监管，提高资金使用效益，确保资金主要投向民族地区社会事业发展的薄弱环节。

②完善对革命老区、边疆地区、西藏等困难地区转移支付办法

2006年中央财政进一步完善了对办法，促进了资金管理更加科学规范。由于存在逆向选择问题，依靠这些地区自身的力量改变落后的面貌是难于实现的，这决定了对革命老区、边疆地区、西藏等困难地区的转移支付应主要由中央财政承担。“十一五”期间，对边境地区、革命老区的转移支付力度将继续加大，补助系数将进一步提高。【摘自中国（海南）改革研究院《2007中国改革评估报告》】【撰稿人：孙立平　清华大学人文学院社会学系教授；李实　北京师范大学经济与工商管理学院教授；罗楚亮　中国社会科学院经济研究所博士；刘尚希　国家财政部财政科学研究所副所长、研究员】