流动人口子女学校：法制教育不应出现盲点

一项针对流动人口子女学校法制教育的调查显示，53％ 的学校每学期的法制课不到10 次;63％的教师从未经过法制培训； 81％ 的学校没有专门的法制教育教材。

北京某打工子弟学校的刘校长原来在陕西渭南地区一所公办小学当校长，“比现在轻松多了。”他说，“学生有了问题，可以让他回家把家长找来；现在呢，进了校门就不敢让他们出去，学校周边环境复杂，怕出事啊！原来的学校每学期都请司法部门的同志根据学生的实际情况给学生讲法制教育课，效果不错；目前我们学校虽然也聘了一位法制副校长，但很少来学校，偶尔来给学生讲讲，学生也不太爱听。都说学生的教育要靠社会———家庭———学校，但像我们这种学校，是不属于任何社区的，多数家长文化程度较低，家庭教育又跟不上，孩子的教育就全靠学校了。”

刘校长的感受反映出一个值得关注的问题：目前，法律政策对流动人口子女学校的法制教育工作还缺乏针对性。相关政策更多重视民办流动人口子女学校的办学管理，而忽略了法制教育。据了解，2005年1月至10月，北京市公安局抓获的犯罪嫌疑人中流动人口的比重占到了69.2%。流动未成年人违法犯罪现象也很突出，在有的区县，流动未成年人犯罪已占到未成年人犯罪的60%左右。这组令人触目惊心的数字无疑说明，法制教育对流动未成年人这个特殊群体来说显得更为迫切。

为了更好地促进流动人口子女学校法制教育开展，培养流动人口子女的法律责任与意识，控制和减少流动人口子女违法犯罪，北京市律师协会未成年人保护法律事务专业委员会、北京青少年法律援助与研究中心，日前针对北京市流动人口子女学校法制教育情况展开了调研。

【背景】北京市流动人口数量303.9万人，占北京市总人口的22%。其中，适龄入学的流动人口子女37万。但民办学校管理还存在诸多“盲点”。

发现“盲点”

近年来，由于大量农村富余劳动力的劳务输出，流动人口大量涌入北京，其子女也随之进京学习、生活。据第五次全国人口普查数据显示，北京市流动人口数量303.9万人，占北京市总人口1382万人的22%。据北京市统计局1%人口抽样调查显示，2005年年底，北京市户籍人口1180.7万人，流动人口357.3万人，流动人口与户籍人口数量比为1比3.3。但是流动人口中未成年人的总数不清，因为流动人口登记中未成年人没有纳入登记系统，所以有关流动人口子女的数据，各方调查、统计结果并不一致。据了解，2000年，北京市适龄入学的流动人口子女数是9.8万，2003年增长到24万，到2006年9月已经达到37万。可以看出，北京市的流动人口子女数量在大幅上升，预计还将进一步增长。

流动人口子女在北京就学的主要途径是公办学校和流动人口子女学校。2005年9月25日北京市教委出台的《关于加强流动人口自办学校管理工作的通知》显示，有63%的流动人口子女在北京公办学校接受义务教育，目前还有超过30%的流动人口子女在流动人口子女学校就读。至2006年年底，有56所北京市民办流动人口子女学校经过批准，还有相当多的学校未获批准。

目前，国家对流动人口子女学校各项工作的管理还不规范，学校在资金、师资力量、办学条件等方面比较薄弱，法制教育开展往往会存在困难，加之学生及父母流动性比较强，使他们很容易成为被法制教育忽视的对象。由于缺乏正确引导，流动人口子女很容易成为被侵害的对象或违法犯罪的主体。

【分析】虽然72%的学校聘请了兼职法制副校长，但形式化现象比较突出：9%的学校没有开设法制课，53%的学校每学期法制课不到10次，16%的学校从未讲过法制课。

解剖“盲点”

本次调查从政府批准的北京市民办流动人口子女学校中，选取了位于大兴、丰台、海淀、石景山、朝阳、昌平、通州等区县的32所学校，其中26所小学、1所中学、5所九年一贯制学校。32所学校共有37307名学生。方式为入校访谈、问卷调查、实地考察。

从总体情况看，大部分流动人口子女学校的法制教育有一定程度的开展，教育行政部门已经采取了一些措施，公安、司法、文化、工商等相关部门也配合流动人口子女学校开展了法制教育工作。但从调查的结果和对调查问卷的分析看，流动人口子女学校的法制教育还未形成规范化、制度化，存在着一些困难和不足，需要政府给予更高的重视。主要表现为：

（一）法制副校长配备不齐，工作形式化。

32所学校中有72%的学校聘请了兼职法制副校长，其中25%的学校是自己聘请的，56%的学校是教委、司法所、团委、街道办事处配备的。调查显示，学校对法制副校长的工作职责缺乏全面了解。实践中，法制副校长的工作存在着缺乏积极性、协调难、来校时间少、时间无保证、培训少、法律知识不全面、教育不能结合实际、不能结合学生特点等问题。

（二）法制教育计划、教材、课时、师资尚未完全落实。

《关于加强青少年学生法制教育工作的若干意见》和北京市《关于进一步加强中小学生法制教育工作的意见》（以下简称“两意见”）要求，要逐步将法制教育纳入教学大纲，纳入教学计划，真正做到计划、教材、课时、师资“四落实”。但是调查显示，流动人口子女学校并未完全实现“四落实”要求。

首先，25%的学校尚未将法制教育纳入教学规划。即使有75%的学校将法制教育纳入到教学规划，但内容也大多是思想品德与社会课程的计划或原则性规定。对于教育行政部门对学校的法制教育工作是否有要求、法制教育工作开展情况是否作为教育行政部门对学校考评的标准之一，学校在认识上也存在差别：66%的学校认为教育行政部门对学校法制教育有要求，并作为对学校的考评标准之一；相反，有34%的学校认为教育行政部门对学校法制教育没有要求，也不作为对学校的考评标准之一。

第二，缺乏专门的法制教育教材是学校法制教育的困难之一。只有19%的学校使用专门的法制教育教材，81%的学校是使用思想品德、思想政治课教材和其他材料。

第三，从事法制教育的教师缺乏法律培训和指导。调查显示，法制课教师大多数是由思想品德与政治课的教师担任，只有9%的学校设有专门法制课教师。在担任法制课的教师中，只有37%的教师参加过法律培训，而63%的教师从未经过法律培训。

第四，课时没有足够保障。调查显示，9%的学校没有开设法制课，41%的学校从一年级开始开设法制课，50%的学校是三年级以上开设法制课，53%的学校每学期法制课不到10次，16%的学校从未讲过法制课。聘请了法制副校长的学校反映，即使聘请了法制副校长，每年也只上一两次法制课。

（三）法制教育形式与内容单一，难以满足学生对法律知识的需求。

调查显示，学校的法制教育形式主要是上思想品德课和政治课、法制课，法制教育的内容主要是中小学生日常行为规范、交通安全、自我防范、预防未成年人犯罪，44%的学校除法制课之外没有任何其他形式的法制教育。对于法制课，学生有浓厚兴趣的只有22%，比较感兴趣的是53%，25%的学生兴趣一般。现在的社会对未成年人无论在应用法律方面还是防范技能方面，都比过去要求更高，尤其是流动人口子女，由于父母的流动而不断地迁移，他们更需要了解权利保护的法律知识和预防侵害的法律常识，而目前学校所开展的法制教育难以满足需求。

（四）学生流动性强，法制教育缺乏家长配合。

调查显示，大部分学校的法制教育不针对家长，只有34%的学校法制教育的对象包括家长。一些学校反映，学生流动性强导致法制教育不系统，因为一方面家长对学校法制教育不关心，参与学校法制教育的意识不强，另一方面缺乏资金。

（五）校园周边环境混乱，直接影响法制教育的效果。

一些学校反映，校园内的加工厂及校园周边的无证经营的小卖部和饮食摊点、集贸市场、网吧、电子游戏场所、成人用品商店、停车场、台球厅、兜售制作非法出版物的游商和摊点，以及交通混乱状况既给校园周边带来了治安隐患，也对学生有不良影响，不利于学校教育的开展，这也直接影响学校对流动人口子女法制教育的效果。针对校园周边存在安全隐患的场所，只有34%的学校反映文化、新闻出版、工商等部门曾经进行过检查和查处。未成年学生尤其是流动人口子女，放学后到回家前一般是处于无人监护的状态，很容易受到校园周边不良环境的影响。一些学校反映，目前开展法制教育的最大难题是：缺少社会的有效配合。

（六）班里学生过多不好管理，部分学生不良行为表现明显。

调查显示大多数学生能够遵纪守法，具有一定的法律意识，但其中少数学生也存在一些不良行为。调查数据显示，只有19%的学校平均每班学生40名以下，28%的学校平均每班41至45人，34%的学校平均每班46至50人，9%的学校平均每班51至55人，9%的学校平均每班56人以上。由于班里学生过多，加之学生在家中缺乏家庭有效引导，少数学生的不良行为表现比较明显且在同学中互相传染。

调查结果和对问卷的分析说明，流动人口子女学校的法制教育在各方面都亟待改进和提高。学校认为，急需对学生进行权利保护与犯罪预防、自我保护、交通法规、消防知识等内容的法制教育。但法制教育没有专业人士辅导，无专业的教师，法制教育时间少，主题活动少，法制副校长缺乏积极性，缺乏通俗易懂、适宜流动人口子女的学生法制教育教材，学生流动性强、法制教育缺乏家长与社会的配合等困难和问题，都是限制流动人口子女学校依法治校的障碍。

【建议】加强对流动人口子女学校法制教育的指导、监督和考评，将法制教育纳入学校教学规划，纳入到对学校和校长的工作考核范围。组织有关人员编写适合流动人口子女的法制教育教材，建立流动人口子女家长学校，定期对家长开展法制教育。

医治“盲点”

通过调查、分析，流动人口子女学校的法制教育比公立学校的法制教育困难更大，问题更多。流动人口子女学校已经纳入政府职能范畴，政府应当提高对流动人口子女学校法制教育的认识，按照相关法律政策的规定，认真贯彻、落实有关要求。通过对这些大量反馈信息的分析，针对流动人口及子女的特殊性和学校的条件与特点，建议通过如下几个方面来加强流动人口子女学校的法制教育工作。

（一）建立流动人口子女的登记管理制度。

目前，0-16周岁的流动人口子女尚未纳入流动人口登记系统。由于流动性大、居住地不稳定，对流动人口子女的教育包括法制教育受到一定的制约，特别是随着流动人口的增长，流动人口子女的数量也越来越多、问题也越来越为突出。为了及时掌握流动人口子女的数量、就学、教育需求等信息，建议政府建立专门的登记管理制度，为政府解决流动人口子女入学和制订法制教育规划等决策提供依据。

（二）加强对流动人口子女学校法制教育的指导、监督和考评。

有关部门应当定期调研流动人口子女学校法制教育存在的困难与难点，针对流动人口子女学校的特点，对法制教育工作统一部署，明确要求。指导学校建立校内法制教育专门责任机构、健全法制教育制度和开展法制教育各项工作，将法制教育纳入学校教学规划、实现法制教育计划、教材、课时、师资“四落实”，将学校法制教育工作纳入到对学校和校长的工作考核范围。同时还应对流动人口子女学校给予特殊的支持和照顾，丰富校内法制教育形式与内容，帮助流动人口子女学校开展校外法制教育。

（三）建立健全的流动人口子女学校法制副校长制度。

“两意见”和北京市《关于在全市中小学校、职业高中、中等专业技术学校聘任法制校长工作的通知》要求，要规范和完善法制校长的聘任、培训、考评机制。因此，建议在流动人口子女学校中推广和健全法制副校长制度，提高流动人口子女学校的法制副校长配备率，要特别选择熟悉未成年人保护和民办教育法律知识、有时间、有爱心和责任心的人员兼任法制副校长。除法制副校长外，学校根据需求还可聘任法制辅导员，以互相配合。政府主管部门应当协调法制副校长所在的部门，对其兼职学校的工作给予积极支持，并提供必要的工作方便，保障法制副校长有足够的时间和精力完成教育任务。同时，还应建立法制副校长的培训与工作考核机制，使法制副校长工作与其本职工作挂钩，并作为对其本职工作考核的标准之一。

（四）组织有关人员编写适合流动人口子女的法制教育教材或资料。

目前，流动人口子女学校开展法制教育主要依据思想品德和政治课教材，在这些教材中，法律知识内容有限，尤其是与未成年人切身利益有关的法律知识甚少。流动人口子女相比城市学生，生活经历较坎坷，父母双方或单方经常流动，家庭监护能力差，缺少良好的家庭教育，生活、教育、人身安全得不到足够保障，容易受到不良环境的影响，社会偏见造成他们容易受到歧视和感受到不平等而产生心理问题，容易对城市和城市人口产生不正确认识。因此，对流动人口子女的法制教育更要有侧重点，要根据他们的年龄、心理和家庭教育的特点，编写适合的法制教育教材或资料发放给学校、家长及学生，有针对性地进行法制教育。

（五）推广流动人口子女家长学校的建立，定期对家长开展法制教育。

《预防未成年人犯罪法》规定，对未成年人应当加强法制教育，教育行政部门、学校应当将预防犯罪的教育作为法制教育的内容纳入学校教育教学计划；并应当将教育计划告知未成年人的父母或者其他监护人，使未成年人的父母或者其他监护人结合学校的计划对未成年人进行教育。“两意见”要求，要构建学校、家庭、社会“三结合”的学生法制教育网络。但是，流动人口经常流动、忙于工作，往往忽视自己作为父母的责任与义务，对子女缺乏有效的家庭教育和引导。建议政府尽快建立流动人口子女家长学校，提高家长参与法制教育的意识。学校可以充分利用法制副校长，在节假日定期对家长进行法制教育，向家长讲解未成年人保护和监护人责任与义务的法律规定，使家长了解并尽心尽责履行家长责任与义务，有效地对子女进行监护，以保持家庭教育与学校法制教育的一致性。

（六）加强对教师的法律培训与日常法制教育。

“两意见”要求，要提高法制课教师的授课水平，有计划、有针对性地对法制课教师进行法律知识的培训。在对流动人口子女学校入校调查时，我们发现尚存在教师变相体罚学生的情况，建议教育行政部门和学校有计划、有针对性地对流动人口子女学校的教师进行法律知识专门培训和日常法制教育，使教育者先受教育，不断提高教师的法律素质，强化教师依法行使教育权意识，成为学生学法、守法的榜样；同时学校也要培养自己的法制课教师，提高法制课教师的专业水平和授课水平。

（七）加大治理流动人口子女学校周边环境的力度，营造良好法制教育环境。

“两意见”要求各有关部门要为青少年的健康成长营造良好的社会环境，持续做好校园周边环境综合治理工作。2005年6月，公安部、教育部出台《公安机关维护校园周边治安秩序八项措施》，2006年9月1日，教育部等十部门制订的《中小学幼儿园安全管理办法》已经开始实施。建议政府协调有关部门深入贯彻落实这些要求，针对流动人口子女学校一般地理位置偏僻、不法经营很难被发现的实际，切实加大对流动人口子女学校周边环境的治理力度；进一步加强对网吧、游戏机房和录像厅等娱乐场所的管理，禁止校园周围200米范围内设立网吧等不适宜未成年人进入的场所；依法取缔校园周边兜售非法出版物的游商和无证照摊点、非法经营的小卖部、饮食摊点；努力改善校园周边的交通环境；及时发现和打击扰乱学校秩序和侵害学生人身、财产安全的违法和犯罪行为；为学校法制教育创造良好的校内外环境。

流动人口子女学校是北京市教育工作的重要组成部分，而法制教育又是流动人口子女学校教育的组成部分，应当引起政府的足够重视。政府不但要重视流动人口子女的义务教育和流动人口子女学校办学管理，更要重视流动人口子女的法制教育，指导学校法制教育工作，协调相关部门给予支持和密切配合，努力使流动人口子女学校的法制教育体现和谐教育、和谐发展的理念，逐步规范化、制度化、科学化。（张雪梅）