积极就业政策过去三年内被证明是行之有效的劳动力市场政策，这在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(下称《决定》)中得到了充分的认可。

《决定》提出要在2020年实现“社会就业比较充分”，核心措施就是在今后及相当长的一段时间内将继续实行积极的就业政策。具体包括把扩大就业作为经济社会发展和调整经济结构的重要目标、大力发展劳动密集型产业、强化政府促进就业职能、扩大再就业政策扶持范围等。

专家表示，财政投入是决定积极就业政策效果的最重要的因素，这意味着至少在未来15年中国将陆续加大这方面的投入。

缘起历史遗留问题

中国积极的就业政策制定于2002年，重要的标志是当年9月中央和国务院召开的再就业工作会议，这是改革开放以来召开的就业方面规格最高的会议。当年下发《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，推出一系列促进就业再就业的政策,确立了中国积极就业政策的基本框架。

劳动和社会保障部劳动科学研究所副所长莫荣在接受《第一财经日报》采访时表示，当时制定这一政策的重要背景是从上世纪90年代末开始的国有企业职工下岗已经基本完成，必须考虑如何帮助这批人走向工作岗位。

自劳动和社会保障部的资料显示，自积极就业政策实施到2005年11月底，全国共有1400多万下岗失业人员实现再就业。

由于2002年政策的期限为三年，劳动和社会保障部2005年就业的重点工作之一就对积极就业政策做出梳理，总结行之有效的经验，以备进一步推广成适合所有群体的“普惠制”政策。

2005年11月8日，《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》(下称《通知》)下发，新一轮的积极就业政策开始执行，期限仍暂定为三年。最大的突破之一就是将厂办大集体企业职工纳入政策范围。

这意味着未来三年之内，积极就业政策的受益者实际上还是以国有企业下岗失业人员为主体，距离专家所倡导的“普惠制”原则仍相去甚远。

积极就业政策的走向

莫荣表示，在制定新一轮的就业政策时，确实想把它做成“普惠制”的，但有一些制约因素，因此还是本着重点关注困难群体的原则，以下岗失业人员为主要的受益对象，着力于解决好历史遗留问题。

劳动和社会保障部的数据显示，国有企业下岗职工在再就业服务中心和出中心未就业者仍有200多万，集体企业下岗职工近400万；今后3年国有企业实施关闭破产还需安置360万职工；辅业改制约有300万职工需要分流安置。这就是“历史遗留问题”的总量。

劳动科学研究所劳动力市场室主任张丽宾表示，随着历史遗留问题的解决，以青年和就业困难群体为主的失业人群需要政策更加关注。

“积极就业政策肯定会执行下去，但新形势下具体的内容会有一些扩展。”张丽宾说。这种扩展主要体现在两个方面，首先是扩大覆盖面，不仅仅是国有企业的，还要集体企业和其他城镇失业人员，包括青年以及农村进城务工人员，其次是财政投入将进一步加大。

张丽宾还表示，要达到六中全会提出的“社会就业比较充分”目标，创造更多的就业岗位只是政府能做的一个方面。另一个方面是必须提高就业质量，也就是就业之后，能够加强劳动方面的执法和立法，改善劳动者的状况。

“同时还要有相应的社会保障，把就业和社会保险制度衔接起来，从而实现扩大就业和经济社会发展的良性互动，以及扩大就业和提高就业质量的良性互动。”张丽宾说。

为劳动密集型企业留出空间

虽然积极就业政策发挥了很重要的作用，但并不是缓解就业压力的根本出路。张丽宾称，世界各国的经验证明，积极就业政策所发挥的社会稳定作用要大于对就业本身的作用。“增加就业最终靠经济发展。”她说。

然而，近年来经济高增长却没有带来高就业现象引起了社会的广泛关注，作为重要指标的就业弹性也处于1%左右低位徘徊的状态。

莫荣表示，造成这种情况的重要原因是经济结构问题，中小企业，特别有利于增加就业岗位的劳动密集型中小企业得不到很好的发展。因此，六中全会的《决定》中特别提出，大力发展劳动密集型产业、服务业、非公有制经济、中小企业，多渠道、多方式增加就业岗位。

“现在各地都进行经济结构的转型，实际上那些以高科技为代表的新型产业对就业的拉动效应是很弱的。在中国劳动力供大于求，就业形势如此严峻的现实之下，必须为劳动密集型企业留出一定空间，这将有助于社会稳定。”莫荣说。

莫荣认为，让中小企业得以充分发展是缓解当前就业压力的出路之一，政府应该在中小企业创业初期给予指导，并在融资方面给予更多的支持。

“在世界上很多国家都有‘中小企业局’这样的机构，数以百计的人从事扶持中小企业发展的工作，而中国在这一点上是很欠缺的。”莫荣说。(第一财经日报 郭晋晖)