城市“边缘”——1400万城市贫困人口 -- 中国发展门户网

李永利一家四口住在西城区大乘胡同的一个大杂院里。大哥大专毕业以后没有工作，二哥双眼先天弱视。李永利14岁时因患脊髓压迫症走路靠拐棍，而且还时常大小便失禁，读完初中以后只能呆在家里。70岁的老父亲，1992年退休以后每月有600块钱退休金。1999年起全家开始获得每月320元的城市最低生活保障金。海淀羊坊店街道办事处普南社区居民张玉弟老太太今年80岁。从上世纪80年代起，她和现年77岁的老伴张传文就一直住在一栋普通住宅楼的一间半房里。由于二老没有子女，家用只能靠张传文每月300多元退休金，张玉弟没有收入。从去年起张玉弟老人每月领到北京市市民最低生活保障金285元。政府发放的最低生活保障金对低收入家庭来说，都是“雪中送炭”的救命钱。有了这笔钱，低保家庭的吃饭问题得到了解决，生活的担子稍稍轻了些，但情况依然不容乐观。

在李永利家，我们看到不到15个平方的房子分为里外两间。老人拉开了里屋20瓦的电灯，家里还是显得阴暗。床角堆着不少衣物，老人说，因为永利经常需要换洗，所以特别费衣服。记者随手拿起一件黑色的毛衣，两个袖肘子都已经稀拉成大洞，一件豆绿色的毡裤也在臀部厚厚地补上了一大块。张玉弟老太太则每月凭政府发放的“贫困卡”到粮店领取粮油。吃菜大都只吃几毛钱一斤的。她说：“像两元一斤的豆角这类的时鲜菜，一冬都没吃过。家里一个月买两三次肉，我们更舍不得买水果”。一眼望去，床上的被褥、床单非常陈旧，张老太太说：“家里的被褥用了三十年了，这些年没做过新的。”她指着一床被子说：这条新被子是前几年街道来慰问时送的。家住海淀区五道口的某国企下岗女工邢大姐今年49岁，但1992年先后遭遇下岗、丧夫的双重不幸，现在独自带着17岁的女儿靠每月210元的退休金和320元的最低生活保障金过日子，生活也非常艰难。为了给女儿补充营养，她经常在小摊贩收工前买些最便宜的处理水果。她说，烂掉的部分水果削掉就一样可以吃了。

日常生活离不开亲友援助

中国人在传统上历来重视亲情关系，以血缘和亲缘为纽带的人际关系，使得这些低保家庭缓解了部分生活重负。记者采访的这几户低保家庭，之所以能够在极度困窘中还维持着基本的日常生活，更多的是靠亲戚朋友的帮衬。

李永利家里简单的几件家具看来都有年头了，老人说，大衣柜、书桌、书柜都是1981年做的，木头是跟单位要的废木再搭上自己拼凑的几块三合板，邻居木匠帮着打好了也没要手工钱。唯一的橱柜也是别人给的。家里显眼也值钱的家当要算墙上的分体式空调了。老人说，这是北京最热的那年，河南老家来的亲戚看老人的手臂红热得像烫熟了似的，一起凑钱买的。张玉弟老人家的情况也差不多。张老太指着记者坐的人造革沙发说：“这是1987年我搬过来后买的。这些年没有买过别的家具。”她告诉记者，家里的大衣柜是邻居搬家不要了给她的。大床也是人家给的。张家老俩口为人很好，街坊邻居、张老太过去当过保姆的一家人和一个在北京工作的侄子常关照他们。每逢年节，两位老人从不出门，有时有人来看望老两口，会带些菜和生活用品，偶而还给他们留一点钱。张老太太的楼上有一个铁路医院的女医生认张老太当了干妈，因此张老太被算作医院职工家属，享受了在铁路医院看病收半费优惠。家住西城区阜成门北营房西里的梁璞一家1987年夫妻俩从百万庄汽车靠垫厂下岗。梁璞家里的电器和家具倒也不少，他告诉记者：“彩电是1983年结婚时妹妹给买的，洗衣机是妈妈淘汰的，沙发是妹妹淘汰的，写字台、立柜是小舅子结婚时淘汰下来的，双人床和玻璃鱼缸都是远房侄子留下的，空调、抽油烟机以及做生意时才添置的保鲜柜和冷柜也是姐妹们买了送过来的。我们自己没正经置办过什么东西，说起来人们都不信。”现在厂里每月给他们两人生活费各305元，加上365元的最低生活保障金，这种情况已经维持了两年。由于他家姐妹经济状况相对好些，孩子的吃穿玩费用以及过节的费用都由她们管了。对于城镇低收入家庭来说，在吃饱饭、冻不着的基本生存问题解决之后，还有许多现实的生活问题需要得到解决，这是依靠政府最低生活保障金无法解决的。低收入家庭只有依赖他们的亲友施以援助之手。对于相当一部分低保家庭来说，这种援助显得非常重要。

发展问题谁来援手

邢大姐穿着干净得体，她说自己的衣服都是两个姐姐给的，丈夫去世以后家里几乎没买过什么东西。邢大姐身患多种疾病，胆结石、心脏病、高血压、糖尿病、腹水，可谓众病缠身，但眼下手头上还捏着五六百元钱的药费单子没有报销，所以她也不敢再上医院去看病。女儿很争气，在学校重点班。邢大姐常发愁，她不知道一旦孩子考上了大学，费用怎么解决，家里实在是没有钱。梁家的女主人张彦凤的情况与此相似。她身患肾小球肾炎，严重时吃中药一年也要两万元，现在病得再厉害也不敢去医院：检查说病重了吧，实在没钱治，不治吧心里又过不去。就这样，每年拖着。她说，我们的钱基本上也就是花在孩子的学习上。女儿现在念高二了，开学还不到两个月就已经七拼八凑交了近1500块钱，加上每个月的饭费和月票220块，这么大的开销让我们很为难。为了孩子，梁璞不得不拖着带上了钢制肢具的病腿四处打工。在采访结束后他便匆匆出门，张彦凤说，今天可能要干到夜里12点。张家两位老人年高体弱，一年到头都断不了药。这些年，看病吃药是大支出。去年她住了两次医院，花了3000多元。张老太说，年纪大的怕生病，为了预备医疗支出，他们得压缩其他生活费用。为了增加些收入，77岁的张大爷找了一份值班室的工作，每月能挣380元。李永利的父亲对记者说得更直接，这日子吧怎么样都过得下去，买二斤面一点咸菜也够四个人吃的了，可就是怕有紧急的事要用钱。老人最担心的是家人的健康。这种想法在低保人群中很有代表性。

健康和教育的缺乏往往是构成低收入家庭经济恶性循环的元凶，此外还会进一步影响到婚姻和就业。这些问题令低保家庭举步维艰，一筹莫展，就像是两枚定时炸弹，随时可能将这些家庭推入绝境。□(赵忆宁刘心惠钟立)

数字透露的城镇贫困

从三个角度看生活状态

城镇贫困人群收入低且不稳定，用于食品消费的支出比例较大，营养水平较低，穿戴和日用品简陋，住房条件差。困难职工反映最怕的是过“三关”：生病关，子女辍学关，年节关；他们最发愁的是无力承受日益加重的医疗、教育、住房方面的开支。

从收入状况、财产状况和消费状况三个角度，大体上可以看出我国城镇贫困群体基本生活状态：

收入状况。国家统计局对城镇17000户居民家庭的抽样调查显示，2000年，占调查户数5%的贫困户年人均可支配收入2325元，不及城镇居民6280元平均收入的36.9%，与10%的高收入户相比(人均收入为13311元)，则相差5.7倍。我国由基尼系数反映出来的收入差距呈现出一种迅速上升的势头，城镇居民基尼系数由1978年的0.16上升到2000年的0.32。财产状况。国家统计局的数据显示，到1999年6月底，城市居民户均金融资产已达52895元，与1984年城市经济体制改革开始时户均金融资产1338元相比，增长了38.5倍。但居民金融资产的分布呈不均匀状态。20%最低收入家庭仅拥有全部金融资产的1.5%，户均为4298元，仅为平均水平的1／12，与20%的高金融资产家庭相比(户均146615元，占全部城镇居民金融资产的55.4%)，则相差34倍。以如此微薄的金融资产，却要面对诸如子女教育、买房、赡养老人、医疗保健以及人情交往等必不可少的开支，其生活困难可想而知。消费状况。2000年，城镇贫困居民人均消费支出为2320元，比全国城镇居民平均水平(人均4798元)低51%，其中用于食品方面的消费支出1173元，恩格尔系数为50.6%，比城镇居民平均水平(恩格尔为39.2%)高出11个百分点，按恩格尔系数的一般分类，为勉强度日。贫困群体成员在其他主要消费项目的支出也远低于社会的平均水平，其中：衣着支出166元，为城镇居民平均水平的33%；家庭设备用品及服务支出106元，为平均水平的24%；医疗保健支出141元，为平均水平的44%；交通通讯支出125元，为平均水平的32%；娱乐教育文化服务支出258元，为平均水平的41%；居住支出281元，为平均水平的27%。由于贫困群体收入低、消费水准低、营养不良状况比较普遍，加上心理压力大，因而他们的患病率往往要高于非贫困者。但是，贫困群体的医疗保健条件则较差，患病后能不看就不看，能拖则拖，这就加重了贫困群体生活的困难程度。许多贫困户因病致贫，因病返贫，形成恶性循环。

数量约达1400万

我国各地的最低生活保障标准(通常也被认为是当地的贫困标准)，一般是采用基本需求法确定的。民政部城镇贫困与反贫困课题组认为，根据国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》规定，城市居民最低生活保障标准，是按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃烧费用及未成年人的义务教育费用来确定的。目前，对我国城镇贫困人员状况的统计，既无统一标准也无准确数据，可以说是底数不清，情况不明，不同部门有不同统计口径，同一部门也有不同的数据。

民政部的统计数据：经国家统计局批准，民政部于2000年8月至10月，在全国组织开展了城市居民最低生活保障情况的摸底调查工作。摸底以各市、县最低生活保障标准为依据，凡家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的，无论是否已享受最低生活保障，均作为最低生活保障对象(即城镇贫困人口)进行统计。从统计汇总情况看，标准最高的是广东省深圳市每人每月310元，最低的是贵州省黔西县78元，全国平均水平在130-150元左右。全国保障对象人数为1382万人，约占非农业人口3.12亿人的4.43%；如按全国城镇人口3.9亿计(注：城镇人口统计数据中包含着大量的农业人口在内)，则为3.5%。国家统计局提供的数据：据国家统计局提供的资料，1999年全国平均贫困线为每人每年2310元，月人均193元。最高的上海市每人每月303元，最低的青海省每人每月124元。按各省贫困标准统计，全国贫困人口为1477万人，约占非农业人口的4.73%，占城镇人口的3.8%。另据国家统计局1999年对全国40044户城镇居民家庭收支的抽样调查资料，最低收入组中的5%的困难户年人均可支配收入为2325.70元，年人均消费性支出为2327.54元，收支相抵，负1.84元。由此看出，国家统计局测定的贫困线水平大体与5%的困难户的收支水平相当。中华全国总工会提供的特困职工数据：据中华全国总工会政策研究信息统计处提供的资料，1999年全国特困职工(包括在职职工、下岗职工和离退休职工)人数为321.9万人，按国家统计局统计的1999年家庭平均人口3.14人计算，特困职工家庭人口为1010.8万人。如加上失业、无业人员中的贫困人口和传统的民政“三无”对象，全国贫困人口应不低于1500万人。综合上述情况，民政部、国家统计局、中华全国总工会虽然调查统计贫困人口的方法和角度不尽相同，但得出的数据大体接近。有关学者的研究结果也印证了有关部门的数据。因此，2001年全国城镇贫困人口总规模应在1400万人左右，约占非农业人口的4.5%，占城镇人口的3.6%。

城镇贫困人口分布的两个特点

城镇贫困人口的分布有两个特点：一是行业性特点。贫困人口多来源于传统的采掘、制造、建筑和商业等行业。国家统计局2000年的最新数据显示：社会服务业的贫困发生率为6.01%，建筑业为5.52%，批发零售贸易餐饮业为3.52%，煤炭等采掘业为3.51%，纺织、军工等制造业为3.32%。而在金融保险、科研综合技术服务业、电力、煤气及水的生产和供应业，贫困发生率几乎为零。二是地域性特点。贫困人口多在内陆地区、“三线”地区、计划经济色彩仍然较浓的地区。有数据显示，中部地区的贫困发生率为4.42%，西部为3.03%，而东部沿海地区则只有1.54%民政部2000年的调查统计资料也显示，北京、上海、山东、江苏、浙江、福建、广东等7省市共有最低生活保障对象154.7万人，占全国保障对象的11%，占7省市非农业人口8952万人的1.7%；中西部24省市区1227.3万人，占全国保障对象的89%，占24省市区非农业人口22266万人的5.5%。而在中西部24省(区、市)中，中部14个省、自治区、直辖市(辽、吉、黑、津、晋、蒙、冀、豫、鄂、湘、桂、琼、皖、赣)共有保障对象897.7万人，占全国保障对象总数的65%，占14省非农业人口16796万人的5.3%；西部10个省、自治区、直辖市共有保障对象329.6万人，占全国保障对象总数的23.8%，占10省非农业人口5470万人的6%。□(赵忆宁刘心惠钟立)

城镇反贫困任重道远

据全国政协社会和法制委员会调查组的调查，虽然现行的城镇反贫困机制已具雏形，对缓解和消除城镇贫困现象发挥了非常重要的作用，但由于各项制度措施尚处于探索建立和规范完善阶段，相互配套衔接不够紧密，因而从总体上看还存在一些明显的缺陷和问题。

再就业率持续走低近期形势难以好转

据分析，2000年全社会可提供的就业机会总共约700万到900万个，而实际的劳动力供给在2000万人以上，劳动力的实际供给过剩高达1100万到1300多万人。下岗职工基本生活保障与失业保险并轨后，失业人数还将大大增加，加上农村劳动力已经并将继续大量地涌入城市，城镇就业形势相当严峻。加之下岗职工的自身素质与当前劳动力市场需求之间结构性矛盾大，尽管各地为安排下岗职工再就业想了很多办法，但近年来再就业率仍在逐年下降，1998年为50%，1999年为42%，2000年为35%，2001年上半年的再就业率还在继续走低。许多地区都估计近期形势很难好转。中央和地方为解决扩大就业问题制定了一些政策措施，但大多不易落实。不少下岗职工反映，一些地方的业务部门不肯执行促进再就业的优惠政策，各种名目的行政收费仍然很多，使优惠政策流于形式。值得注意的是，不少用工单位甚至包括某些国有企业，反而利用劳动力供大于求的形势，在吸纳下岗职工时往往采取不订合同、不缴保险、同工不同酬等做法，以获取廉价用工所带来的利润，致使许多再就业职工收入低且不稳定，社会保险关系难转移，使再就业问题雪上加霜。贫困人口急需救助

政策落实仍有问题

“两个确保”没有完全落实。据估计，全国至少有600万以上的下岗职工未进入“中心”，已进入“中心”的仍有一部分人没有全额领到基本生活费；全国至少有250多万集体企业的下岗职工不能享受国有企业下岗职工的政策，基本生活缺乏保障；关闭破产企业的部分职工得不到安置，或安置费标准偏低且不能及时兑现。

据全国总工会对121家破产企业的28.2万名职工调查，破产程序启动后，有32%的职工领不到基本生活费。在部分经济发展滞后的地区和困难行业，拖欠职工工资情况仍然十分严重，据全总2000年末对已建工会的近86万个单位统计，拖欠职工工资的占9.2%，涉及职工1393.4万人，占这些单位职工总数的12.1%。困难企业离退休人员养老金偏低，引发了新的社会矛盾。一些地方财政拮据，社会保障工作陷入困境，有的城市的劳动保障部门明确声明，社保体系面临崩溃边缘，现已无计可施。今明两年是企业与下岗职工解除劳动关系的高峰期，据预测，今年约有200多万职工出“中心”，但多数企业无力支付与职工解除劳动关系所需支付的经济补偿和拖欠的工资、养老保险金、失业保险金、医疗费、集资款等。据黑龙江省劳动和社会保障局调查，全省有下岗职工的国有企业中，具备支付经济补偿金和偿还债务能力的仅占1.4%，有部分支付能力的占20.2%，完全没有能力支付的占78.4%。部分职工的基本医疗得不到保障。到2000年底，全国有303个地市启动了医疗保险制度改革，但仅覆盖职工4587万人，占应保人数的29%。据有关部门调查，约有50%的企业职工不能按规定报销医疗费。一些患病职工因此而债台高筑，个别大病患者因无钱医治而陷入困境。

一些失业人员享受不到失业保险。到2000年底，全国城镇登记失业人员595万人，目前因各种条件限制实际能够领取失业保险金的仅有220多万人，占37%。

现行的最低生活保障制度尚未起到社会保障体系“最后屏障”的作用。在下岗失业职工多、财政困难的地方，许多城市只能“就米下锅”，根据地方的财力来确定最低生活保障的人数和金额，降低了保障标准，人为地缩小了保障面。由于一些企业拖欠工资、欠发或未足额发放基本生活费、养老金，但在“低保”工作计算家庭人均收入时都被视同有“应得收入”，甚或对一些处于劳动年龄段的失业人员均按最低工资标准这一“虚拟收入”计入其中，使得本应纳入低保范围的困难职工未能纳入。据民政部统计，截至2000年底，全国实际纳入最低生活保障范围的人数为381.8万，约占各地低保对象的1／4，占全国城镇人口的比例不到1%。

贫困情况因地而异

“一刀切”值得商榷

受经济发展水平和工作水平等诸多因素影响，各地的贫困人口占总人口的比例不同，贫困程度也差异很大。但即使在经济发展较好的东部地区，也同样有一些城市贫困人群。据了解，北京市、天津市的贫困人口在5%以下，广东省的贫困人口为2.9%，浙江省宁波市的贫困人口仅为0.5%。这些地区的低保对象大体上能吃饱穿暖，他们怕的多是教育、医疗、住房等支出增加带来的困窘。中西部地区困难程度则比较严重，湖南省城市低保对象人数已超过农村绝对贫困人口的数量；湖北省的贫困率为9.5%，武汉市七城区为11.5%；青海省困难职工占职工总数的26.2%；黑龙江省4个煤矿城市、2个林区城市以及国有中央、省直企业集中、地方经济欠发达的城市应纳入低保范围的人数达到8—12%。这些地区不仅贫困人员比例大，困难程度也严重，有的甚至难以保证基本生活。从行业分布看，城市贫困群体主要集中在煤炭、森工、军工、纺织、机械、有色金属等行业。面对如此庞大复杂的城市贫困群体，现行城市扶贫解困政策不少属于“一刀切”，缺乏针对性。如下岗职工生活费的“三家抬”政策，在经济状况比较好的地区，大体上能按政策发放下岗职工基本生活费，而在经济状况困难的地区，社会统筹已陷入困境，困难企业大都无力承担各自应负担的“三分之一”，这些地区和行业的职工的生活困难程度远比发达地区的下岗职工大得多，但由于各地均统一执行“三家抬”政策，许多中西部地区的困难职工的贫困问题根本无法解决，还增加了他们心理上的不平衡。在资源枯竭的矿区、一些老工业基地中受经济结构调整冲击大的行业和企业，已形成了大大小小贫困人口相对集中的贫困片区。在这些片区，人气低沉，即便是寻求非正规就业的机会也不多；开展相互救助也有困难。例如，重庆市主城区已出现多处贫困片区，主要分布在长江和嘉陵江沿岸；困难企业比较多的沈阳市铁西区、齐齐哈尔市碾子山等地，由于下岗失业职工集中，被戏称为“工人度假区”。对贫困人口相对集中的现象，应引起高度重视，有关部门应做专门研究，给予特别的重视。□(赵忆宁刘心惠钟立)

编织社会保障“安全网”

关注城市低收入群体生活已被明确列为中央和各级政府工作的重中之重。随着改革的进一步深入，我国社会保障制度不断完善，政府将用更多的财政用于社会保障，社会保障覆盖人群也将随之扩大。

社会保障的“第一要务”

完善社会保障近年来一直是摆在中央和地方政府面前的一项重要任务，而增加低收入群体收入水平则是其中的“第一要务”。

2002年中央财政共安排社会保障性支出860亿元，按可比口径比较，比2001年增长28%。其中，2002年对城市居民最低生活保障的补助由去年的23亿元增加到46亿元。中央之所以大幅度增加对城市居民最低生活保障的补助，就是要切实提高城乡居民，特别是低收入群体的生活水平，增强他们的购买力，保障扩大内需政策的顺利实施。有关专家指出，只有建立完善的社会保障“安全网”，才能确保社会稳定、促进社会公平；才能解除人民群众的后顾之忧、改善居民心理预期；才能保障扩大内需政策的顺利执行，促进我国经济持续、快速、健康发展。

记者从劳动和社会保障部了解到，到去年底，全国参加失业保险的人数达1.035亿人，基金收入200亿元。失业保险基金在确保失业人员基本生活和促进再就业的同时，还调剂近30亿元支持下岗职工基本生活保障。今年预计参保人数将达1.1亿人，全年基金收入超过210亿元。去年底，全国已有97%的地市启动、实施了医疗保险制度改革，覆盖人数达到7630万人。今年的目标是全国所有地市都要实施改革，覆盖人群达到8500万人。到2001年底，全国基本养老保险覆盖人数已达到1.06亿人。今年的目标是：参保人数达到1.09亿人，确保基本养老金按时足额发放，全面建立养老保险个人账户，推进企业退休人员管理服务社会化。

“低保”覆盖人群扩大2倍

民政部提供的资料显示，2001年下半年以来，我国城市居民最低生活保障工作取得了突破性进展，各级财政的投入和享受最低生活保障的人数都大幅增加。

2002年1月底，全国领取最低生活保障金的人数已达1235万人。比去年年初的382万人增长223%。2001年各级财政共投放低保资金54.2亿元，其中中央财政投入23亿元，占42.5%；省级财政收入10亿元，占18.5%；省以下财政投入21.2亿元，占39%。2001年1月至2002年1月，各级财政共支出最低生活保障金52.25亿元。保障对象实际领取的保障金额为月人均70元。记者从民政部了解到，2001年10月以来，新增的最低生活保障对象，主要是符合低保条件的特困职工家庭。全国已有12个省份基本实现“应保尽保”，其中除北京、上海、广东、江苏、浙江等发达省份外，还有内蒙古、辽宁、黑龙江、重庆、贵州、海南、新疆等中西部省区。贵州全省近50万城镇贫困居民得到最低生活保障。浙江在全国率先建立覆盖城乡的最低生活保障制度，全省有3万城镇居民和23.6万农村居民纳入最低生活保障。贫困群体的生活保障正在随着社会保障体系的健全而逐步稳定。

应保尽保的“倒计时”

2002年民政部把实现“应保尽保”列为首要任务。今年上半年，将采取“倒计时”的方法和一系列工作，督促地方加大财政投入力度和工作力度，尽快将符合低保条件的城市贫困人口全部纳入保障范围，实现应保尽保。从今年4月份开始，民政部将建立“倒计时牌”，并定期在中央新闻媒体公布各地工作进展情况。与此同时，民政部将全面贯彻属地化管理原则，落实中央企业、省属企业以及城镇集体企业特困职工家庭的最低生活保障，坚决纠正按劳动年龄段计算“虚拟收入”的做法。对因病因灾或意外事故等情况造成有特殊困难的家庭，还要通过发放粮油卡或临时救济等办法，进一步帮助他们解决生活困难。为了确保“低保”对象不漏、不重，从今年开始，民政部要求各市、县每季度将低保对象家庭主要情况，以软盘或光盘形式逐级上报到省级民政部门。省级民政部门汇总制成光盘后报民政部。民政部将根据各地上报资料，组织人员深入基层检查保障对象落实情况。通过建立城市低保对象家庭备案制度，使各级民政部门都能准确及时地掌握城市低保对象家庭的详细情况，加强监督检查，保证低保资金及时足额地发放到低保对象手中。为促使各级低保资金的落实，各级政府将按每年财政总收入或总支出的一定比例列足低保资金预算，并落实财政专户管理措施，专项管理，专款专用，从根本上解决低保资金投入不足和挤占、挪用等问题。□(赵忆宁刘心惠钟立)

《暸望》

来源：暸望