一、现有城市基础上设施建设资金的来源方式及其问题

    目前，我国城市基础设施建设资金的主要来源，实际上还是政府资金，包括政府直接控制的资金，如政府财政拨款、国有政策性金融机构的贷款和国债，也包括政府担保的商业金融机构的贷款。实际上，我国地方政府的或有负债，已经构成了我国目前经济发展中的最严重的风险之一。许多城市政府，为了显示政绩，不顾自身经济实力的限制，盲目扩大投融资的规模，虽然迅速提高了我国城市化的水平，但却为资金的利用和偿还留下了巨大的隐患。

    由于城市政府控制了城市基础设施建设资金，不仅仅导致了城市政府资金使用效率的低下，实际上，也为腐败提供了巨大的活动空间。而腐败一旦形成，就会形成一种势力，使城市政府腐败分子对城市基础设施建设资金的控制越来越强，更难以使其它资本力量进入这一领域，从而必然导致城市基础设施建设资金的严重短缺。

    而且，由于城市基础设施天然具有垄断性，通过垄断经营，可以为经营者带来巨大的经济利益，因此，虽然我国国有企业的改革进行得轰轰烈烈，但在城市基础设施的经营上，却迟迟没有进行有效的改革。垄断必然导致了资金使用效率的低下和服务水平的停滞不前，而这反过来又必然导致城市居民对城市基础设施需求的持续高涨。

    因此，现有的城市政府控制着城市基础设施建设资金来源的方式，必然导致三个严重的后果：第一，资金的利用效率严重低下；第二，腐败横生；第三，建成的城市基础设施总是达不到预期的目标。

    这种模式，严重限制了已经迅速发展起来的国内民间资金的流动，也妨碍了巨额外资的进一步利用，也不利于我国资本市场的健康发展。

    二、完善城市基础设施建设资金筹措渠道的前提条件

    城市基础设施的建设，本质是一项经营项目，以城市政府作为直接建设的主体或者政府作为直接控制的主体，是违反政府的基本职责的，政府本质是为社会提供公共物品，不应该从事任何经营项目，因此，只有改革现有的城市政府直接控制城市基础设施建设的模式，才可能从根本上解决城市基础设施建设资金的难题。

    城市基础设施的建设，买主从最根本上讲是城市居民，而城市居民并不可能作为一个统一的主体来购买城市基础设施，因此，由城市政府作为城市居民的代表来行使购买者或业主的权利是必然的，也是可行的。城市政府必然要对城市基础设施发挥着巨大的影响。但这种影响，不应该发展成传统计划经济时代完全政府操办整个城市基础设施的局面。

    完善城市基础设施的建设，应该形成城市政府和经营主体合理分工的局面。城市政府作为业主行使业主的权利，它通过城市基础设施建设市场进行招标，选出符合建设条件的建设者，由这个建设者全面负责该城市基础设施的建设。城市政府和这个建设者的关系，是标准的合同关系、标准的买卖关系、标准的经济利益关系，而不是领导与被领导的关系。

    三、完善城市基础设施建设资金筹措渠道的初步设想

    １．明确赋予建设者投融资的主体地位

    目前，许多城市都设立了城市基础设施建设投资公司，当然名称各异。不过，这些公司的行政色彩过于浓厚，摆脱不了政府附属机构的风格，在工程项目的前期，没有实际的投融资的权限，在工程项目的实施和运营阶段没有对资金的处置权。

    为了充分发挥这种公司的职能，应该尽量减少城市政府对这种公司的行政干预，使之成为城市建设的真正主体，而不是城市政府的附属机构。城市应该制定相应的法规，明确这种公司作为城市基础设施投融资主体的性质、职能和权限。

    ２．政府可以为实际的城市基础设施建设者实施资本运营提供有利条件

    城市基础设施建设耗资巨大，而且往往具有极强的公益性，因此，在赋予实际的城市基础设施建设者独立的投融资主体地位之后，城市政府还应该在诸多方面给予必要的支持。

    城市政府的支持可以有多种方式，如贴息贷款、担保贷款、授予必要的土地、税收优惠、财政贴息等。其中以下几种方式有着更强的可行性。

    对于城市道路建设项目，可以赋予建设者对于道路两侧土地的垄断经营权，使之或者进行综合开发、或者进行土地收益转让，来补偿道路建设资金。

    设立城市基础设施建设基金，由城市政府进行筹措，然后通过招标交由实际的建设者使用，在使用时，与建设者签定资金使用的合同，明确资金使用的责、权、利三者的关系。

    政府可以实施城市基础建设者资格认定制度，对于符合资格的城市基础设施的建设者给予必要的扶持，使之在融资，特别是上市方面给予大力的扶持。

    鼓励城市土地的集中成片开发，政府通过规划调控、土地调控、开发调控、政策调控、经营权调控、空间使用权调控等调控方式，为实际的城市基础设施的建设者提供有力的支持。

    允许实际的建设者在建设城市基础设施的同时，进行相关的经营，对于这部分的经营业务在税收上给予必要的优惠。（黄子恒)

    经济参考报 2004年4月14日