６月２１日召开的国务院常务会议认为，随着我国工业化、城镇化和现代化建设的推进，资源需求将持续大幅度增加，资源供需矛盾日益突出，环境压力越来越大。必须从战略和全局的高度，把建设节约型社会和发展循环经济摆在更加突出的重要位置，进一步转变经济增长方式，以资源的高效和循环利用，促进经济、社会的可持续发展。

那么，中国应该如何发展循环经济？政府在其中起什么作用？接受中国经济时报采访的专家一致认为，我国发展循环经济，需要政府、企业、科技界和公众的共同努力，需要从物质层面、体制层面、价值层面实行全方位的变革，需要法律、政策和技术的大力推动，需要强有力的政府管理体制的运作与充分引入市场机制的紧密结合。其中政府的作用尤为关键。

中国发展循环经济制约因素不少

国务院发展研究中心社会发展部研究员周宏春、北京航空航天大学经济管理学院院长、北京循环经济促进会会长吴季松等专家在接受中国经济时报记者采访时介绍，总体上看，我国在发展循环经济方面已具有一定的基础，首先表现在，改革开放以来，我国在节能、节水、开展资源综合利用、推行清洁生产方面作了许多工作，为循环经济的发展奠定了一定的基础。其次，我国在发展循环经济方面取得了一定成效积累了相关经验：颁布了一系列有关法律法规，制定了一系列相关政策、标准和管理制度；形成了一批开展清洁生产、资源综合利用的企业；建成了一批具有示范作用的由企业群组成的生态工业园区；辽宁、贵阳等部分省市开展了循环经济试点工作。

但是专家们指出，目前我国的循环经济主要是政府在倡导，仅有少数部委积极推动，各方面对发展循环经济的重要性与紧迫性尚未达成共识，地区之间发展很不平衡，循环经济理念尚未普及和深入。国家发改委宏观经济研究院“中国循环经济发展战略研究课题组”组长杨春平认为，目前制约中国循环经济发展的因素主要有以下几个：首先，缺乏统一的组织领导机构和规划，对于发展循环经济，国家发改委主要侧重于资源综合利用和提高资源利用率方面；国家环保总局侧重清洁生产和环境保护；人大环资委侧重立法研究；科技部侧重循环经济的技术支撑体系，各部委尚未形成“合力”。国家层面也未形成指导循环经济发展的总体规划和推进计划。

其次，循环经济的相关法律法规不健全，我国在循环经济方面仅出台了少量的法规，大部分领域仍是空白；现有的法规存在可操作性差的问题。例如，在环保方面，自２０世纪８０年代以后，陆续制定了４部环境法律，８部资源管理法律、２０多项环境资源管理行政法规、２６０多项环境标准，初步形成了环境资源保护的法律体系框架。然而，现行环保法律还局限于“污染治理”的思维模式上，对于废物的回收利用没有具体的法律法规，执行上没有明确的可操作性，这和循环经济的要求相差甚远。

第三，缺乏符合国情的循环技术支撑体系。发展循环经济最关键的开采技术、环保产品技术、节能技术和资源综合利用技术装备水平不高。在大型燃煤电厂烟气脱硫、城市垃圾资源化、城市生活污水处理和高浓度有机废水治理等重要领域的一些关键产品还没有自己的制造技术。

此外，全民参与循环经济意识不强，表现为公众和企业的对循环经济的概念、必要性和迫切性了解不深，资源意识、节约意识和环保意识较差。

政府的主导至关重要

在多种不利因素制约下，如何在中国发展循环经济呢？“法规强制和利益驱动是最主要的两条。”周宏春对中国经济时报记者说。

接受中国经济时报采访的其他专家也一致认为，种种因素的存在使企业不大可能做到自觉“循环起来”，必须依靠政府的推动作用，通过以制定政策为主的制度创新构建资源再利用和再生的生产环节的赢利模式，使市场条件下循环型生产环节有利可图，从而形成促进循环经济发展的自发机制。

吴季松认为，需要政府来做的事情主要有两条，一个是建立发展循环经济的激励和约束机制一个是加强对循环经济的宣传教育。

发展循环经济是一项系统工程，必须在发挥市场配置资源作用的同时，强化政府的综合协调能力，切实解决地方保护、部门职能交叉造成的问题。杨春平告诉记者，“在推行循环经济方面，我国还存在的计划经济的影响力恰好成了优势。”

专家们认为，政府在建立循环经济方面可以从以下方面着手：在尚未立法的现阶段，首先应该建立发展循环经济的组织管理机制，成立国家一级的循环经济领导机构，制定发展循环经济的规划和工作计划，要求各级政府和相关部门建立促进规划实施的综合决策与管理机制。

其次，强化政策导向，通过产业政策、财税政策、投资政策以及政绩考核引导循环经济的发展，形成激励机制与约束机制。国家综合经济部门可以通过制定产业政策，鼓励发展资源消耗低、附加值高的高新技术产业、服务业和用高新技术改造传统产业。利用国债等渠道进行投资引导，在各行各业促进循环型生产环节的形成。国家财政、税务部门应当研究制定对使用循环再生资源生产的企业和产品减免税收和给予优惠贷款的政策，鼓励企业使用循环再生资源；通过财政、税收部门的工作，将发展循环经济逐步从投资引导转向税收优惠，将计划经济体制下的政府投资拉动变为市场经济体制下的市场选择。还可以通过征税促进循环经济，如征收自然资源税，促使少用原生材料；征收垃圾税，促使减量化和再利用具有吸引力。价格主管部门通过调整资源型产品与最终产品

的比价关系，完善自然资源价格形成机制。建立生产者责任延伸制度和消费者回收付费制度。利用这些政策手段，初步解决推进循环经济的价格障碍。

最后，通过制定绿色采购政策，对使用再生材料的产品实行政府优先购买，以此影响消费者消费方向和企业的生产方向，从而促进循环经济的发展。

社会各方的参与必不可少

国际经验表明，发展循环经济的最主要障碍是观念问题，鉴于我国民众对循环经济的认识现状，专家呼吁要加强对循环经济的宣传教育力度。

吴季松认为，非常有必要开展循环经济的讨论，使大家明确循环经济到底是什么，理解搞循环经济是我国发展的必然选择。在搞清楚概念以后，再研究我们该怎么发展循环经济。特别对发展循环经济的主体——企业领导层，进行循环经济的内涵、价值、策略和效益教育，使其树立生态工业的新观念。还需要对公众进行宣传，提高全民的环保意识、绿色消费意识和参与意识，使全社会的价值观和消费观来一个深刻的变革。

借鉴西方国家的立法先行经验，完善我国的循环经济法律体系。全国人大环境与资源保护委员会法案室主任、中国循环经论坛副秘书长孙佑海教授认为，立法的“关键在于要作出强有力的系统的规定，而不是点到为止。”专家们建议，要加快《循环经济促进法》立法进程，根据这一基础性法规抓紧制定发展循环经济的专项法规。并注意对已有的部分法律法规进行修改。杨春平说，现有的一些环境法规和建立生态工业体系有抵触，应该进行改造，重构后的法规要充分体现绿色导向和市场手段的作用。

“循环经济推行的关键就是依靠科技进步。”吴季松说。在建设循环经济的技术支撑体系上，要大力推进科技进步，努力突破技术瓶颈，开发废弃物再利用装备，通过引进技术和扶持企业与科研单位开发研究，逐步形成循环经济的绿色技术支撑体系。

周宏春认为，环保部门在推动循环经济的过程中不可或缺。环保部门可通过提高企业的排污成本和社会的废弃成本来凸显循环经济的效益；同时对循环经济环节的环境效益予以评价，为经济部门对其采用何种方式和何种程度的激励手段提供信号。

专家们还建议，对于刚刚进入重化工业时代的中国来说，选择优先领域来推动循环经济事半功倍。周宏春认为以下应为优先发展领域：应该在资源的开采、生产、废弃等社会生产的主要环节中，大力发展循环经济。其次，在城市建设中，应按照循环经济的理念，合理规划城市规模，在功能区布局、基础设施建设等方面，要考虑城市产业体系之间的衔接和环境容量的大小。

谁先发展谁将占有商机

“在政府在规划和与推动方面做足文章之后，就应该把循环经济的实施交给市场，因为企业是循环经济的主体。”吴季松对中国经济时报记者说。

“当前最值得重视的应该是关乎经济增长方式优劣的产业竞争力。”国家发改委学术委员会委员、宏观经济研究所研究员常修泽指出，未来几年我国循环经济的发展商机值得重视。

从循环经济理论来看，循环型生产环节有两个效益来源，一是废弃物转化为商品后产生的经济效益，二是节约的废弃和排污成本。

循环经济是一个很大的产业，对于我们这样一个水、能源、矿产资源短缺的国家来说，企业可以从节能、节水、节电的角度开发新的商机。比如，全国６６０个城市中有３００个城市缺水，１００多个城市严重缺水，每天缺水１６００万立方米，一年造成工业生产２０００多亿元经济损失。就此而言，节水型设备及技术的产业空间相当大。节约能源、节约资源也将是优化结构的重要目标，中央对此高度重视，国家有关部门也会在政策上给予支持。

吴季松认为，发展循环经济也是企业走向世界的一个出路。因为发达国家进口商品已经把一个产品究竟要消耗多少资源作为衡量标准，据此确定是否需要进口产品。因此说，“中国出口企业谁先走一步发展循环经济，谁的产品就可以大量出口，从而也就抓住了商机。”（作者：百达翡丽）