中国水利——奏响可持续发展强音 -- 中国发展门户网

5年来，水利部门根据中央水利工作方针和国家发展总体战略部署，统筹兼顾流域、区域和城乡，水利建设实现了跨越式发展：投资规模创历史新高，以大江大河堤防为重点的防洪工程建设、病险水库除险加固、农村饮水解困、大型灌区节水改造等取得历史性突破，水土保持生态建设加快步伐，农村水电空前发展，大型水资源配置工程———南水北调工程开工建设，新一轮治淮工程建设全面展开，尼尔基、百色、紫坪铺等控制性枢纽工程相继开工建设并下闸蓄水。

5年来，防汛抗旱取得重大胜利。面对频繁发生的洪涝和干旱灾害，各级水利部门按照新时期治水新思路，全力推进防汛抗旱“两个转变”，即由控制洪水向洪水管理转变，由单一抗旱向全面抗旱转变，加强洪水管理，拓宽抗旱领域，有效防控，科学调度，成功地战胜了2003年淮河大水、2005年西江大水、2003年和2005年的汉江及渭河发生的严重秋汛，有效地应对了连续几年的持续干旱，最大限度地减少了人员伤亡，保障了粮食丰收和供水安全，将灾害损失降到了最低程度。

5年来，水利改革全面推进，特别是水价、水资源管理体制和水利工程管理体制改革取得突破性进展。水利行业管理和社会化管理水平大大提高，水资源节约、保护和配置得到高度重视。水利规划和前期工作得到有力强化，并取得重大成果。水资源综合规划编制工作在全国范围内展开，首都水资源、黑河、塔里木河规划等一批重大专项规划编制完成进入实施阶段，七大流域防洪规划相继通过审查，以《水法》确定的全国、流域、区域三级，综合规划和专业规划两类为总体框架的水利规划体系不断得到完善。依法治水取得重大进展。新《水法》正式颁布实施，一批行政法规相继出台。

这5年，水利事业硕果累累，取得的成就令人瞩目。这5年，治水思路不断发展完善，治水理念不断深化和升华，治水实践不断探索创新。

坚持以人为本和人与自然和谐相处

坚定不移地推进可持续发展水利

跨入新世纪，我国开始了全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新征程，中央提出全面贯彻科学发展观，努力构建社会主义和谐社会，这对水利工作提出了新的更高要求。

新世纪新要求，呼唤着新思路新举措。当代水利人深刻地认识到，要做好新世纪水利工作，必须牢固树立和认真落实科学发展观，在中央水利工作方针的指引下，坚定不移地推进可持续发展水利。只有这样才能切实有效地统筹解决水利发展中出现的诸多矛盾和问题，实现水资源的可持续利用，为全面建设小康社会和经济社会可持续发展提供有力支撑。

可持续发展水利，是进入新时期，当代水利人总结治水经验教训，适应国际国内宏观形势和水利形势变化，提出的新的治水思路。实践证明，它符合科学发展观的要求，符合中国的国情和水情。

理论是对实践的科学概括和凝炼，理论来源于实践，指导实践，又在实践的基础上不断深化和升华。

5年来，当代水利人在大力推进治水实践的基础上，不断丰富可持续发展水利思路，提出了一系列新的治水论断：“发展经济要充分考虑水资源承载能力和水环境承载能力，量水而行，以水定发展”，“可持续发展水利的核心是人与自然和谐相处，理论基础是水权水市场，体制保障是流域统一管理与准市场的结合”，“破解中国四大水问题的核心要点分别是：给洪水以出路；建设节水型社会，提高水资源利用效率和效益；充分依靠大自然自我修复能力；发展绿色经济，严格排污权管理”，“建立节水型社会必须确立宏观控制和微观定额两套指标”，“水权转换是水资源优化配置的重要手段”，“水权转换必须加强制度建设，建立健全政策法规，要加强政府宏观调控，明晰初始水权，规范水权转让行为，合理确定水权转让年限，科学确定水权转让价格”，“流域机构要当好河流生态代言人”，“水利工作者要承担起水利建设与生态保护两副重担”等等。

经过不断总结探索，可持续发展水利思路的基本框架逐步形成：在治水中坚持以人为本，坚持人与自然和谐相处；更加注重水资源的节约、保护和优化配置；逐步建立水权制度和水市场；建立与市场经济体制相适应的水利工程投融资体制和水利工程管理体制；建立水资源统一管理体制；以水利信息化带动水利现代化。

5年来，新世纪水利在不断丰富完善的可持续发展水利思路的引领下，快速发展前行。坚定不移地推进可持续发展水利成为新世纪水利激情演奏的最强音和主旋律。

理论的魅力在于指导实践，实践又是理论与时俱进、永葆活力的不竭动力。

视洪水为资源，给洪水以出路

全新理念应对洪涝

灾害洪水自古以来就是中华民族的心腹之患。在处理人与洪水的关系上，我们有过太多的教训。

长期以来，人类为了自身生存，与水争地。其结果是，每遇洪水，人必遭殃。总结过去，无数的事实证明，人类凌驾于自然之上，任意改造自然，无节制地向大自然索取，最终必然遭到大自然的无情报复。人类不可能也没有必要控制所有量级的洪水，只能通过工程建设和制度安排，将洪水灾害风险控制在一定的程度内。

“要尊重自然规律，变控制洪水为洪水管理”，“给洪水以出路，视洪水为资源”，“善待洪水，就是善待人类自己”，这已成为新世纪人们应对洪涝灾害的全新理念。这是人类在与水、与自然博弈中得出的经验，也是人类对水、对自然认识的理性升华。

新的理念，在江河治理中得到了充分体现。长江灾后重建中，在加强堤防和控制性工程建设的同时，通过实施大规模的平垸行洪、退田还湖（河）、移民建镇等，使沿江饱尝洪灾之苦的240多万人，远离洪水，告别水患，过上了安居乐业的生活。在淮河治理中，把蓄滞洪区建设摆到突出位置，以“围起来，迁出去，让道于水”为原则，以“行蓄洪时群众不搬迁”为最高目标。由过去的与水争地、被动搬迁，到如今的让道于水、主动迁出，这是人类在处理与洪水关系上迈出的理智一步。

同时，在防洪中，人们开始改变过去那种洪水入海为安的传统观念，在确保防洪安全的前提下，注重雨洪利用，视洪水为资源。2004年，江苏发生了新中国成立以来最为严重的秋旱。该省科学拦蓄洪水，使洪泽湖、骆马湖、微山湖和石梁河水库等工程多蓄水10亿立方米，实现了大旱之年用水不愁。类似的事例不胜枚举。近几年来，北方持续干旱，正是由于各地科学利用雨洪，为缓解旱情提供了可贵的水源。不仅如此，宁夏、吉林、北京、天津等众多地区，近几年来还连续利用雨洪资源向湿地补水、向地下回灌，使地下水位回升，恶化的生态得到有效改善。北京今年还将多年的“防汛”改为“迎汛”，一字之差，形象地表达了对雨洪资源的渴望之情，更体现了人们对汛期洪水的新认识和新观念。

以制度建设为核心，建设节水型社会

解决干旱缺水问题的治本之策

干旱缺水是我国的基本国情。特别是进入新世纪，持续的干旱，使北方众多城市水危机的警报频频拉响。

为解决干旱缺水问题，我国采取了一系列措施，修建了大量的水库、塘坝等蓄水工程，还实施了众多调水工程，有效地缓解了水短缺的严峻局面。但是，要从根本上解决中国水资源短缺问题，必须走资源节约型道路，加快节水型社会建设，提高水资源利用效率和效益。这是保障中国经济社会可持续发展的必然选择。

“十五”期间，水利部门按照中央要求，把节水作为一项革命性措施来抓，全力推进节水型社会建设。

节水型社会建设，与传统的主要依靠行政措施推动节水的做法不同，它的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，建立起自律式发展的节水模式，不断提高水资源的利用效率和效益，促进经济、资源、环境协调发展。建设节水型社会是对生产关系的变革，核心是制度建设。2002年3月，水利部正式将甘肃张掖确定为全国节水型社会建设试点。通过试点，张掖以水权、水市场理论为基础，积极探索新的水资源管理体制，初步形成了“总量控制、定额管理、以水定产、配水到户、公众参与、水量交易、水票流转、城乡一体”的一整套运行机制，通过调整经济结构，推广先进节水技术，提高了水资源利用效益和效率。同时，国内生产总值和地方财政收入保持了9％的增长速度，农民人均纯收入年均增加100元以上。

张掖节水型社会试点实现了节水和经济增长“双赢”，同时为黑河下游生态改善作出了巨大贡献。张掖试点为节水型社会建设积累了宝贵经验。2003年10月，水利部召开节水型社会建设试点经验交流会，明确提出，深入学习张掖经验，全面推动节水型社会建设试点，汪恕诚部长在会上深刻阐述了节水型社会建设的十大要点，为全国各地开展节水型社会建设进一步明确了指导思想和基本原则。

继张掖试点之后，四川绵阳、辽宁大连、陕西西安、宁夏以及南水北调中线受水区沿线各城市等先后列入全国试点，各省、自治区、直辖市也分别开展了省级节水型社会建设试点工作。在试点的带动下，节水型社会建设从星星之火，已成燎原之势。

更为可喜的是，很多地区通过开展节水型社会建设，收到了明显的节水效果。北京实行总量控制，加强定额管理，通过经济、法律、政策、技术等多种措施，促进节水。据统计，该市已连续几年实现年节水1亿多方，有效地缓解了首都严重缺水局面。天津，通过建立一整套激励机制，节水已逐步成为人们的自觉行动。山东在经济社会快速发展的同时，已连续两年实现用水总量零增长。

重视生态与环境，维护河流健康生命

水利人肩负起新的历史使命

人类社会发展到今天，生态与环境问题已成为全球普遍关注的焦点。不能以牺牲生态与环境为代价换取一时的经济增长，这是经济社会发展的时代呼声。

保护环境是人类共同的责任。“十五”期间，水利部门高度重视生态与环境，工作中把保护生态与环境作为一项重要使命放在极其重要的位置，在继续加强水土保持生态建设，坚持综合治理，加快水土流失防治步伐的同时，明确提出：“水利部门，特别是流域机构要当好河流生态代言人”，“要把维护河流健康生命作为工作的制高点”，同时强调：“要高度重视建设水利水电工程带来的生态问题”，“水利工作者必须承担起水利建设与生态保护两副重担”，水土保持工作要充分发挥大自然的自我修复能力，实现水土资源的可持续利用和生态与环境的可持续维护等等。

新的思路，拓宽了新的领域，更有了新的作为。近几年，水利部门统筹考虑生活、生产和生态用水，通过水资源优化配置，在保护生态与环境方面进行了有益的探索和实践，并取得了很好的社会效果。

为拯救黄河、挽救塔里木河和黑河下游生态，水利部门于2000年开始实施“三河”调水，使黄河连续6年实现了大旱之年不断流，黑河和塔里木河下游濒临毁灭的绿洲生态重现生机。“三河”调水的成功，赢得了中央领导和社会各界的普遍赞誉，被称为“一曲绿色的颂歌”。

令人欣喜的是，5年来，绿色颂歌在祖国的大江南北持续唱响。从2001年起，水利部门又陆续组织实施了扎龙湿地补水、南四湖补水、引岳济淀、引察济向、珠江压咸补淡应急调水等等。每一次调水，都有效地改善了生态，美化了环境。

特别值得一提的是2005年初实施的珠江压咸补淡应急调水。此次千里调水，不仅为珠三角沿线各城市1500万人解决了吃苦咸水问题，而且为澳门同胞送去了甘甜水，同时还大大改善了珠江口地区的水环境与水生态，实现了一举多赢。此次调水，进一步增进了内地人民与澳门同胞的深厚友谊，在港澳产生了热烈反响，港澳媒体给予了高度关注，并进行了强势报道，称此举为“政府践行以人为本、执政为民理念的生动体现”。此次调水，不仅产生了显著的经济效益、环境效益和社会效益，而且还形成了良好的政治影响。

除此之外，2003年，水利部还先后启动以地下水超采区生态修复为重点的“全国地下水保护行动”和以淤地坝、牧区水利和小水电代燃料生态保护为主要内容的“三大亮点”工程。

同时，各地在水利工程建设特别是城市水利建设中，注重与城市景观、城市美化结合，力争将每一项工程都建成生态工程、景观工程。

为治理日益严重的水污染，近几年，水利部门按照新时期治水新思路，充分发挥水利自身优势，科学调度现有水利工程，积极探索水污染防治新路。

2001年水利部组织实施的“引江济太”调水试验就是一个实例。该试验利用汛期调引长江水，加快太湖水体流动，稀释污染水体。试验实施效果明显，达到了“以动治静，以清释污，以丰补枯，改善水质”的目的。2004年，国务院在此召开全国重点流域水污染防治现场会，此做法受到与会代表的肯定。

不仅是太湖，利用水利工程成功防污治污的例子还有很多。淮河水利委员会在去年和今年汛期中，严密监测，科学调度，统一指挥，巧妙运用治淮工程，通过雨洪将污水导入大海，最大限度地缩短了污染水体的行进时间和路线，减轻了污染影响。

为从源头防治水污染，2002年，水利部组织实施了中国第一次涉及全国七大流域的全面水功能区划；2005年又颁布实施了《入河排污口监督管理办法》，通过加强对入河排污口的管理，控制河流纳污总量，减轻河流污染。

5年来，水利部门在生态维护和环境保护方面取得了可喜成绩，为建设环境友好型社会作出了积极贡献。

运用市场机制，尊重经济规律

破解水利发展诸多深层次难题

水利工作既要处理好人与人、人与社会的关系，又要处理好人与自然的关系，在治水实践中，既要尊重自然规律，还要尊重经济规律。

随着社会主义市场经济体制的不断完善，水资源的管理和配置，迫切需要新的适应市场经济体制要求的治水理论作指导。水权水市场理论的提出，有力地指导了水利实践，也为我们从深层次上解决水利诸多难题提供了理论基础，找到了解决问题的金钥匙。

水权水市场理论在水资源优化配置中发挥着越来越重要的作用。继2000年浙江东阳和义乌有偿转让水权、首开水权交易先河之后，宁夏在确定初始水权的基础上，通过灌区改造，节出水量，转让给新建的火电厂，实现了灌区与企业之间的水权有偿转让。这既为电力企业提供了生产用水，赢得了宁夏区域经济快速发展，又拓展了水利融资渠道，使灌区工程状况得到改善，水资源的利用效率和效益得到提高，同时还彻底改变了过去工业和城市发展无偿挤占农业用水，侵占农民合法权益的做法。水权转换，为解决经济社会发展用水与水资源短缺矛盾提供了一套全新思路。

不仅如此，水权水市场理论还在解决用水矛盾和纠纷中显示了巨大威力。

地处晋冀豫三省交界的漳河，用水纠纷由来已久。水权水市场理论的提出，为解决这一几十年解不开的“水疙瘩”找到了良方。他们紧紧抓住水资源配置这个核心，引入市场机制，根据水权水市场理论，于2001年实施了跨省有偿调水，有效缓解了沿河两岸水资源供需矛盾，避免了大旱之年水事纠纷的发生。类似之事还有很多，如川黔同民河、冀津宁河、冀京拒马河、浙闽交溪、吉林内蒙古霍林河存在多年的水事纠纷等老问题，如今通过运用水权理论开展规划和用水权的界定，使矛盾调处工作有了科学、合理的依据，工作取得了新的进展。

水权制度是现代水管理的基本制度。在水权水市场的理论指导下，水利部逐步推进水权制度建设。2005年1月，先后出台了《水利部水权转让的若干意见》和《水权制度建设框架》。这是指导今后一个时期水权制度建设的规范性文件，是我国水权制度建设的重要成果。

除此之外，近几年来，水利部门按照市场经济体制的要求，不断加快改革，积极探索建立与市场经济体制相适应的水利工程投融资体制和水利工程管理体制，寻求水利良性发展之路。《水利工程供水价格管理办法》已经出台，并于2004年1月1日起施行；全国水利工程管理体制改革全面启动并取得可喜进展。山东、云南等省省委、省政府制定了《关于加快水利发展与改革的决定》，对市场经济条件下水利发展和改革的重大问题作出了部署，制定了政策措施。山东淄博实行“订单水利”，用新机制解决资金难题，用新办法调来“市场水”。湖南省茶陵县在洮水水库建设中通过大胆尝试项目法人招标，向社会融资近5亿元，不仅破解了困扰洮水水库多年的建设资金难题，办成了茶陵人民在传统体制框架内多年想办却无法办到的事，而且探索了一条大型水利公益性基础设施建设项目融资的新渠道。浙江绍兴、湖南长沙等许多地方在城市防洪工程建设和河道清淤疏浚中，实行了以土地换资金，以土方换资金，以开发促防洪工程建设。所有这些都是水利进行市场化运作的大胆创新和有益探索。

饮水安全首要任务，生命安全放在首位

贯彻以人为本理念的生动体现

以人为本是我们党执政的重要理念

近年来，水利部门按照这一理念，始终把最广大人民的根本利益作为水利工作的出发点和落脚点。

饮水是人生活和健康的基本权利，饮水安全是实现所有人权的一个先决条件。水利部门从保障人民群众生存权、发展权的高度抓好农村饮水解困工作，明确提出，到“十五”末基本解决我国农村现存的饮水困难问题，保证群众基本的生活用水要求。

据统计，“十五”期间全国共有6700万群众告别了吃水难，超额完成计划任务。

在基本解决饮水困难之后，水利部在2004年召开的全国农村饮水工作会议上又提出，将农村饮水工作重点由饮水解困转向饮水安全，并按中央要求将其作为水利工作的首要任务。目前全国饮水安全规划已经国务院批准正式实施。

防汛抗洪人命关天，以人为本的理念更是贯穿始终。从中央到地方，各级水利部门始终坚持以人为本，把确保人民群众生命安全放在首位。防汛预案的制定、群众的转移、灾民的安置和救助，整个过程无不体现以人为本、执政为民的理念。

这一理念，在2005年的防汛抗洪工作中得到了充分彰显。各地及时动员组织危险区群众撤离和转移安置受灾群众就是很好的例证。

据初步统计，2005年汛期防御台风和山洪灾害转移群众人数达1800多万。如此大规模的人员转移，能做到安全有序，在过去难以想象。也正是因为撤离转移得及时，很多地区尽管房屋倒塌严重，人员却安然无恙。“十五”期间，因灾死亡人数大幅度下降，据统计，年均因灾死亡人数比上世纪90年代平均水平下降58.9%。

为确保人民生命财产安全，近年来各级水利部门还把被称为防汛“定时炸弹”的病险水库除险加固作为水利工作的重点，明确提出在“十五”期间基本完成影响城市、人口密集区、重要工业交通设施的大中型水库除险加固任务。据统计，“十五”期间，中央累计投资186亿元，对1686座病险水库进行了除险加固。

加固一座水库，就确保了一方平安。随着一座座病险水库的如期销号，受益群众越来越多，群众把这项工程称作“德政工程”“民心工程”。

回首“十五”，我们欢欣鼓舞，中国水利在可持续发展理念的引领下，踏着新世纪的征程，高歌猛进，异彩纷呈。展望“十一五”，我们信心百倍，在科学发展观和中央新时期水利工作方针的指引下，当代水利人与时俱进、开拓创新、求真务实，中国水利必将展开新的巨幅画卷，书写可持续发展水利更加绚丽多彩的乐章。（文章作者：周文凤王鑫张卫东）

来源：中国水利报