【政府工作报告全文/ 要点/ 解读/实录】[聚焦两会]

此次选举法修改涉及原选举法中的若干条款，其中，最引人关注的是拟将城乡按照“四比一”的比例选举人大代表的规定修改为“一比一”。这一修改，标志着我国真正实现了城乡同比例选举，在实现我国真正意义上平等选举的道路上迈出了实质性的一步。 

一、城乡不同比例选举人大代表规定的演变

我国第一部选举法为1953年由中央人民政府委员会制定的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。这部选举法制定的目的是为了选举第一届全国人大及地方各级人大，因此，它不是由全国人大制定的，而是由“行使国家权力的职权”的中央人民政府委员会制定的。这部选举法对农村和城市每一代表所代表的人口数作了不同规定。例如，全国人大代表的选举产生比例是，各省按每80万人选举代表1人、直辖市和人口在50万以上的省辖市按每10万人选举代表1人。这部选举法没有明确规定城乡代表所代表的人口数的比例。

1979年7月1日，五届全国人大二次会议为了适应我国社会发展变化的需要，促进社会主义民主的发展，对1953年选举法进行了全面修改。这部选举法规定：（1）自治州、县、自治县的人大代表的名额，由本级人大常委会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配；（2）省、自治区的人大代表的名额，由本级人大常委会按照农村代表所代表的人口数五倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配；（3）省、自治区、直辖市应选全国人大代表的名额，由全国人大常委会按照农村代表所代表的人口数八倍于城市代表所代表的人口数的原则分配；（4）在选举直辖市、市、市辖区人大代表时，郊区的农村所选出的每一代表所代表的人口数也应多于市区每一代表所代表的人口数。简言之，农村与城市代表所代表的人口数之比在不同层级的人大分别为四比一、五比一和八比一。

1995年2月28日，全国人大常委会根据我国社会发展变化的新情况，对选举法的有关规定了再次修改。此次修改将全国和地方各级人大城乡代表所代表的人口数之比由四比一、五比一和八比一统一修改为四比一。

在1979年选举法上和1995年修改选举法时，在作上述规定的同时，明确规定：“县、自治县行政区域内，镇的人口特多的，或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，经省、自治区、直辖市的人大常委会决定，农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一。”2008年，山东省淄博市就曾经在城乡之间按照一比一的比例在我国第一次进行了选举。

从上述不同时期的选举法的规定可以看出：（1）我国在城乡代表所代表的人口数是存在不同比例差异的；（2）城乡代表所代表的人口数比例随着我国社会的发展，呈逐渐缩小的趋势；（3）在某些地区，城乡代表所代表的人口数之比也可以在四比一以下甚至达到一比一。

 二、平等选举的基本内涵

 在选举权普遍性原则下，真正意义上的平等选举必须具备以下两个基本内涵：

    第一，一人一票。即每一个选民在一次选举中只有一个投票权。如果一个选民在一次选举中有两个以上投票权，即构成了不平等选举。在选举史上，英国在资产阶级革命初期曾经规定，有不动产者，可以在每一处不动产所在地投一票。我国从1953年选举法开始，即明确规定：“每一选民在一次选举中只有一个投票权。”在这一意义上，我国从1953年开始即实现了平等选举。

第二，每票同值。即每一个选民所投的选票在价值上或者说在效力上是相同的。这就要求在划分选区时，每一选区的选民人数大体相当，同时，每一选区选出的代表数是相同的。如果每一选区的选民人数不同而选出的代表人数相同，或者每一选区的选民人数相同而选出的代表人数不同，都属于选票价值的不同而构成不平等选举。在历史上曾经出现了诸多此类不平等的事例。

在封建社会时期英国所设立的等级会议和法国所设立的三级会议，封建贵族和资产阶级在人口数量存在着不同，但按照选举法的规定，封建贵族在等级会议和三级会议中的代表数与资产阶级是相同的。

美国在建国后不久，在宪法上曾经规定，一个黑人的投票权只相当于一个白人投票权的五分之三的效力。即著名的“五分之三妥协案”。

日本国宪法和选举法中虽明确规定平等选举，但在实际运作中曾经出现过因选区选民人数的差异过大而导致选举投票权不平等的宪法案件。

苏联在1918年至1936年间，苏维埃代表大会的选举在工农之间也是有差别的。当时，工人以每25000选民得选举一名苏维埃代表，而农村则每125000人始得选举一名代表。直至1936年宪法通过才实现城乡之间在投票权上的完全平等。

在每票同值的意义上，因我国选举法自1953年以来一直规定城乡之间存在着不同比例，并未实现。因此，我国的选举并不是完全的真正意义上的平等选举。此次选举法修改，取消城乡之间选民在投票价值上的差别规定，将使我国实现真正意义上的平等选举。

三、取消城乡投票价值比例、实现完全平等的选举符合我国社会的发展

邓小平于1953年在对选举法草案作说明时，曾预言到：“这些在选举法上不同比例的规定，在某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各族人民各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表”，“随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定采用更为完备的选举制度”，“过渡到更为平等和完全平等的选举”。

城乡之间存在不同的投票价值比例，也同时说明我国的选举并不属于真正意义上的平等选举。当然，这一不平等的选举属于形式上的不平等，其是在我国特定的历史发展阶段和历史条件下，为了保证实质上的平等而采取的不得已的做法。投票价值比例呈逐渐缩小的趋势，就充分说明了这一点。

在改革开放实行30年后的今天，我国社会已经获得了全面发展和进步，城乡之间的差距逐渐缩小，城乡二元结构的社会结构模式正在逐渐消除，城乡一体化的社会结构模式正在逐渐形成，农村人口在逐渐减少，城市居民在逐渐增多。城乡之间选民在投票价值上需要存在不同比例的社会基础和政治基础正在逐渐消失。在这一背景下，此次全国人大常委会修改选举法，拟取消城乡之间投票价值比例的规定，是对我国社会发展变化的正常反映和及时反应。这一修改使得我国社会各阶级、阶层、集体和群体都能够平等地选派自己的代表进入到人民代表大会之中，代表自己的利益，表达自己的诉求，参与国家的政治生活，必然有利于协调不同利益之间的关系，有利于社会的和谐和稳定。(作者：中国人民大学法学院教授 胡锦光）