【政府工作报告全文/ 要点/ 解读/实录】[聚焦两会]

按照2007年4月全国人大常委会通过的《第十一届全国人民代表大会代表名额分配方案》，河南省出席第十一届全国人民代表大会的代表有153人，山东省有168人。河南省是我国第一人口大省，2008年末总人口达9918万人，预计到2010年7月，将成为全国第一个人口超亿的省份，山东省人口也超过9000万，仅次于河南。既然河南的人口更多，但为何它选举出的全国人大代表数量还不及山东？这个现象，源自于我国现行选举法中的“四分之一”条款。

现行选举法第16条规定：省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。河南省的人口尽管多于山东省，但山东省的城镇人口却多于河南省，因此河南省选举出的全国人大代表数要少于山东省。

现行选举法中的“四分之一”条款有其历史渊源。1953年第一部选举法规定，全国人民代表大会的选举，每一代表所代表的人口数，应当在农村和城市之间保持8∶1的比例。1995年选举法修改，将这个比例缩小为4∶1。这就是所谓的“四分之一“条款。我国宪法第33条规定：中华人民共和国公民在法律面前一律平等。那么，这种不同比例的规定，是否和宪法规定的平等原则有冲突？

从我国国情看，新中国成立以来的很长时间内，城乡人口比例差距很大，我国绝大多数居民都居住在乡村。另外，城市是我国政治、经济、文化的中心，是工人阶级、知识分子、民主党派以及其他爱国人士比较集中的地方，而农村的居民成分则相对单一。我国宪法规定：中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。如果一开始就规定城市与农村的相同比例，则在人民代表大会内无法保证工人阶级的领导地位。在制定我国第一部宪法即1954年宪法的过程中，毛泽东在宪法起草委员会第一次全体会议上发言指出：我们的选举，也是过渡性质的选举……平等，城市选的代表多，乡村选的代表少，如平等了，就成了农民代表大会，工人就变成了尾巴。

1953年，邓小平同志在选举法草案的说明里指出：选举权的平等性，表现在选举法草案中以下的规定，即：所有男女选民都在平等的基础上参加选举，每一选民只有一个选举权。他说，“在城市与乡村间、汉族与少数民族间，都作了不同比例的规定，这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表，所以它不但是很合理的，而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必要的”。邓小平还强调：“必须指出，我们选举法的实质是着眼于实际的民主”。这些都是极为精辟的论述。我国选举制度实行的这种不同比例的规定，表面上不平等，但因为它合乎我国政治、经济、文化的发展水准，因此它是达到实质平等的目标而必须采取的一种方式。

就选举的不同比例问题，毛泽东和邓小平都强调其过渡的性质，这为后来的进一步发展奠定了基础。随着我国政治、经济、文化的发展，平等权观念的深化，农村经济社会面貌发生重大改变，1979年我国城乡居民人口比例为18∶82，而到了1995年这个比例则改变为30∶70，也就是说城市人口已经增加了一倍。而正是在1995年，全国人大常委会修改选举法，将选举全国人大代表时8∶1的比例修改为4∶1，从而在平等的道路上更加迈进了一步。1995年之后，尤其是进入21世纪以来，我们农村的发展又呈现出全新的面貌。2005年党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。从城乡人口比例来看，1995年以来我国城乡人口比例以每年1%的比例增长，2006年城乡人口比达到43.9∶56.1。随着工业化和城镇化的发展，这个比例还有可能进一步发展，越来越多的人将居住在城市。

正是由于这个事实基础的重大变化，使得城乡不同比例选举人大代表的做法，已经逐渐失去其历史合理性。实际上，2007年江苏省射阳县和西藏自治区拉萨、日喀则以及山东省淄博市淄川区就施行了城乡相同比例选举人大代表的做法。我国民主政治的发展，也需要进一步扩大人民民主，保障人民当家作主。党的17大报告正式提出：建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。

党的主张需通过法定程序转化为国家意志。2009年10月，全国人大常委会审议了选举法修正案草案。这个草案规定：全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。地方各级人民代表大会，也实行城乡按相同人口比例选举代表。考虑到选举法是保障公民依法行使选举权和被选举权的重要法律，全国人大常委会于12月又进行了一次审议，并表决将草案提交十一届人大三次会议表决通过。

这部法律如果修改通过，尤其是城乡按照相同比例选举人大代表之目标的实现，具有重大意义。它是我国选举制度的一次重要历史发展，预示着我国人民民主的进一步拓展方向，体现了宪法平等权观念的重要价值。（作者：首都师范大学法学院副教授 杜强强）