张斌：深化财税体制改革需有全面规范的制度保障
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- 张斌:
未来财税体制改革对这些问题，我们讲的很清楚，要重新配置事权，哪些事是中央干，哪些地方干，你不能什么事情都让地方干。这是一个事权要划分好，事权和支出责任要匹配，你让地方干可以，但要给够他钱，不要让地方配套那么多。三中全会也明确规定了，中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节，不增加地方的负债；也明确提出了，要逐步取消竞争性领域的专项和地方资金配套，就是要减少专项转移支付，增加一般转移支付，增加一般转移支付之后，地方财力支配权会上升。
我们明确提出了，清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩的事项，一般不采取挂钩方式，就是清理一些重点支出项目，让地方政府有更多的财力或更多的支配权。至于说债务问题，我们也明确讲了，要建立跨年度的预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，同时建立规范合理的中央和地方政府债务的管理与风险预警机制。最近我们财政部也在对地方的自发自还债券的试点，并且可能未来还要增加这个试点，就是规范地方政府的债务，把它纳入预算管理，有效地控制风险。未来，我想《预算法》的修订也会对地方政府的债务进行规范合理，既能控制风险又能符合地方要求的规定。
2014-07-30 16:45:39
- 中国网:
很多观点认为，调整中央和地方政府间的财政关系是三大改革任务中最困难的一项，您同意吗？
2014-07-30 16:45:50
- 张斌:
我个人觉得这个说法是有道理的，从三大改革来看，首先从进度来看，中央和地方财政关系的调整它很难在前面做，因为我们讲还有税制的改革，中央和地方就是怎么分钱，怎么分事，如果钱和事之间有差额，转移支付制度应该怎么来保证和调整，大概就是三件大事。所以，中央和地方的财政关系，首先税制改革要完成，税制改革基本完成之后财力分配格局再分。所以我们也明确提出了，结合税制改革，考虑最终属性，在保持中央和地方财力基本稳定的前提下，再划分和调整中央和地方的收入，至少在时间进度上它不可能抛开税制改革自己去调，它要建立在税制改革的基础之上。
另外，中央和地方关系调整的难点就是事权的划分，到底什么事，什么人，哪级政府该做什么事。事权的划分有时候是很难的，因为在教科书上我们很清楚，就按照受益范围，受益面大的就由更高一级政府来执行；地方性的公共产品就由地方来执行。但具体到每一项事权究竟谁应该来承担，这个承担就是事权和支出责任究竟该怎么区分。比如义务教育到底是哪级政府的职责，你可以说是地方政府的职责，它的钱不够了，中央政府是不是有义务把这个钱补齐，因为不能让不同的孩子在不同的区域，公共服务的均等化程度差异太大。地方是有职责，但它没有钱，中央政府是不是要给它补齐，它不可能很清晰地划分。最终我们应该看到底它的公共服务提供得如何，换句话说政府和社会之间，政府应该提供均等化的，尽可能优质的公共服务。如何在政府内部把这个职责分配好，提供得更好，这是政府内部的事情。所以，我们应该用它到底如何更好地提供公共服务为目标进行事权的划分，适合谁做的谁就去做。
2014-07-30 16:46:02
- 张斌:
再比如说，我们按照主体功能区规划，很多地方是要禁止开发区，比如青海三江源。有些地方限制开发区，就是为了保护生态，这个地方保护生态实际做了很大牺牲，你不能搞工业，不能搞污染多的东西，那么它就没有税收。上级政府、中央政府限定你既然是限制开发区就要把责任担起来，它没有钱。所以，这个划分实际是很复杂的，需要做非常细致、扎实的工作，而且要实事求是，各地的情况还差异比较大。
再比如说，我们现在有五级政府，中央-省-地市-县-乡镇。现在我们讲“乡财县管”，乡镇这一级是不是要逐步取消，变成县的派出机构，我们未来要省管县，是不是我们的县和市之间平级，直接由省里来管理。那么这个省直管县的改革，乡财县管的改革涉及到政府的级次，如果政府级次调整了，你才能说我到底在几级政府分职责。可是省管县的推进涉及到各地的推进是不一样的，尤其在中国，很可能一些地方省管县的推进自己都困难，比如地域面积非常大，到底应该怎么省管县？现在数量又非常多，政府职能如果再不转变的话，可能省管县本身也会有些问题，这应该怎么办？你想，分事的主体现在还没有最后定下来，你怎么去分事呢？所以，我认为它确实是有一定困难的，也是非常重要的。所以，我认同或基本认同这是一个三大改革任务中最困难之一。
2014-07-30 16:46:16
- 中国网:
其实目前我们国家税制改革也是在进展当中，请您为我们介绍一下税制改革的相关进展以及下一步的改革方向。
2014-07-30 16:46:30
- 张斌:
我们现行的税制是1994年订立起来的，1994年税制基本的目标就是要建立与社会主义市场经济相匹配的税制体系。怎么算匹配呢？很简单，当时不同所有制的企业要面对同样一套税法规则来交税，至少就公平竞争了，这是我们一个主要目的。1994年之后，我们的税制在这个基础之上也是在不断地完善，不断地改革。比如说内外资企业所得税的并轨，我们真正实现了内外资企业税在税负方面的完全统一，这是适合市场经济体制的税制体系。
但是，经济社会发展到了今天，我们税制体系的功能就不仅仅是要适应市场经济的发展，税制它第一个功能是要筹集收入，要为政府筹集到与它的支出相匹配的收入。在筹集收入的前提下，怎么让这个收入分配得更均衡、更合理呢，这就是税制的问题了。
首先，它有不同的职能。整个税制在设计、实施的时候不能过多地干扰市场经济的运行，就是说这个税制要中性。比如说我们现在讲增值税，增值税现在有四个税率：17%、13%、11%和6%。这四档税率情况下，不同的行业税率不一样，这就违背了、也不太符合税制中性，减少税制对经济扭曲和干扰的要求。所以，我们三中全会明确提出了要改革增值税制，适当减轻税率，这么多是不符合中性要求的。
2014-07-30 16:46:58
- 张斌:
但另一方面，经济发展过程中有“外部性”。比如，有污染我们就要征环保税，资源是稀缺的，不可再生的，我们努力通过资源税来进行调节；像烟酒、奢侈品这些我们不鼓励消费，它有害我们就要单独地征收消费税，烟酒的税负比其他重一些，要抑制消费；比如大排量的汽车，木制一次性筷子、实木地板这些不可再生或难以再生的资源，这时候资源税、消费税，未来的环境税都要起到点对点调控的功能，这是第二个，叫促进结构优化。
第三，市场经济在自己运行的过程中，它产生的初次分配的结果未必是让社会能够接受的，它可能分配差距会很大，税收就要努力地，至少让收入高的人税负负担高一些，让收入中等的人税收负担合理一点，让收入低的人尽可能少负担甚至不负担税收，这样我们的税负分布要均衡，要有利于促进社会的公平。
按照这几个标准来看，1994年的基本思路就是市场经济，中性、不干扰显然已经不完全符合我们当前对税制的要求，因此，我们一方面要促进中性，避免干扰，但我们要发挥好税制促进结构调整，有利于社会分配的目标。所以，我们讲的，现在税制改革，至少三中全会提了六个税种，按照李克强总理的部署应该分成五步：
一、营改增。营业税行业全部改成增值税，增值税替代营业税，现在我们增值税试点在不断地推进，大概到2015年底，按照要求应该力争实现增值税营改增试点的完成。在这个基础之上，我们要优化税制，把税率档次合并一下。涉及到中央和地方对增值税分成关系怎么调整。增值税现在暂行条例要立法，这是增值税的改革。
2014-07-30 16:47:26