张斌：深化财税体制改革需有全面规范的制度保障
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- 张斌:
即时税收的制度问题实际也是个预算权的问题，就是税收法律。我们是实体法， 18个税种中只有3个税种——个人所得税、企业所得税和车船税是通过人大立法的，剩下的15个税种，包括收入非常多的增值税、消费税等等都是通过国务院通过授权立法的方式来立法的，我们叫国务院《暂行条例》。未来到底为谁征税，税负怎么分配，这个权力也应当归人大，这叫加强税收法定或落实税收法定原则。刚才我提到的这两条，就是强化人大在预决算监督审查中的作用，落实税收法定原则这都是我们三中全会明确的要求。
再比如说，现在讲的好多大量政府型基金，比如说看电影的时候，电影的票房里有5个点是国家定的事业发展基金；我们坐飞机有50元，干线航空有50元的机场行车费，现在叫民航发展基金，这都是专款专用的政府型基金。第一它强制征收，第二专款专用，这些基金就是项目比较多，单个基金似乎收入不多，但加在一起其实也有几千亿的规模，像这些基金往往是由某些部门通过部门的规章联合下一个文就开始征收，其实也没有人监督。
未来我们要在一般的公共财政预算上，像政府基金的设立权到期了要取消，或到期了说不定要调整等等，这一系列权力都要规范统一。
所以，预算管理改革它最大的难点实际就是预算权的重新配置，在立法机关、行政机关之间，在政府的各部门之间。首先预算权在行政机构内部应当统一到财政部门手上，不能哪个部门都可以有权力立一个规章就向老百姓收钱，预算权在行政上应当集中在财政部门手上；财政部门作为整个行政体系所有收支总体分配或做预算的机关、监督管理的机关，它再对行政首脑、再对立法机关负责，再对人大负责，人大再履行好自己的监督管理的权力。全面规范，公开透明，未来我们要建立这样的预算制度。
2014-07-30 16:43:40
- 中国网:
调整中央和地方政府间财政关系也是方案部署的一项重要的改革任务。其实我们现在地方政府一直面临着负债高、对土地财政依赖度高这样的难题，造成这些问题的原因是什么呢？
2014-07-30 16:43:55
- 张斌:
这个问题大家都非常关心。中央和地方财政关系的调整也是我们这次改革的三大任务之一，应当说1994年的分税制财政体制改革，是我们巨大的进步，这些年来尽管也经历了2002年、2003年的调整，但总体上保持了稳定。但这个体制运行以来，其实它有着先天的不足，这个不足就表现为，1994年我们在分税制改革的时候收入划得很清，哪些钱是你的，哪些钱是我的，划得很清楚。但中央和地方之间的支出责任没有划清楚，也不是没有划，有些原则性的规定，但并不清晰，也很难操作。
第二，1994年的分税制改革只是规范了中央和省级政府之间的财力的划分，我们知道省以下还有几级政府：市、县、乡镇，有几级政府，一个省与地市怎么划分，地市与自己所属的县区怎么划分，县与乡镇怎么划分之间其实这是不清楚的，这个不清楚不光包括事权不清楚，财权也是自己来定的，因此，分税制体制改革在1994年实际只做了一个方面，没有对事权做清晰的划分，也没有对省以下的体制做很清晰的划分。
这两个制度上相对的空白或不清晰的地方，随着中国经济的发展，政府职能的转变，政府在经济社会发展中的作用不断提高，它运行过程中就产生了很多的问题，比如中央集中过多，这是个普遍的说法。
就目前中央与地方财力分配情况来看，在块头最大的、数量最多的公共预算中，中央实际上拿了不到一半的钱，一半多一点的收入是地方的。在政府性基金预算里卖地的钱几乎都是地方的，百分之九十几都是地方的，有一点新增建设用地有偿使用费交到中央政府了，绝大部分在地方。
政府基金，除了土地之外大概60%多也是在地方上。我们的社保，养老、医疗、工伤、失业、生育保险，包括新农合，由于我们没有实行全国层面的社会保障统筹，这些钱收支管理权都在地方。
2014-07-30 16:44:14
- 张斌:
所以，大家可以看，在这些预算中，地方实际上有非常多的事权。再看中央政府花了多少钱呢？就是中央本级自己的支出大概占全口径支出中也就10%以上，这是多一点；地方实际花了百分之八十几的钱。但是中央收的多，地方花的多，好像地方就缺钱了吗？其实也未必，中央对地方还有几万亿的税收返还，一般转移支付，专项转移支付，就是地方上这个钱是给了它的。为什么地方还说缺钱呢？这里的核心问题，不是说地方说错了，而是这里面中央分配收的多但花的少，但地方花的多收的少，中央就把那个差额补给地方，按道理来讲这个问题就解决了嘛，实际上中央补给地方的时候有大量的资金，地方是没有本地实际控制的权力。
第一，政府性基金。大量政府性基金以及在公共财政预算中的非税收入部分有一些专项收入，像水资源费、矿产资源补偿费、排污费这些，在政府性基金里有民航建设基金、铁路建设基金、国家电影事业发展基金等等三十几项这样的基金，也是专款专用，它是部门的钱。有的地方是不能动用这些部门的钱的。比如我要修个地铁是不能动民航发展基金的，那是人家民航的钱，我也不能动电影的票房。我们大量的收入在一开始是被部门分割使用的。这个钱是在部门的地方手里，但你很难统筹，这是收入环节。
在支出分配环节，我们的财政部长楼继伟同志也明确地说了，叫大量的法定支出，这个支出比如农业、教育（投入），不管你当地实际需要多少，你一定要占到GDP的 百分之四，或者一定要占到财政收入一定比重，或者这项支出一定要超过所有支出的增幅。楼继伟同志算了一下，大概是47.5%的支出在一开始分配的时候就已经按照这些标准固定地分给一些部门了。剩下的钱地方政府要修个地铁，干自己想干的事情可能就没有资金。
2014-07-30 16:44:45
- 张斌:
第三，专项转移支付。专项转移支付是部门来分配的，它有指定的用途，而且不光有指定的用途，大量的专项转移支付项目还要求地方配套，就是，我可能要了一个亿的资金，还要用自己的钱再配套一个亿。但这些专项转移支付是我们各个部门来分配的，这些部门在分配转移支付的时候各自根据这个项目的性质规定了一个比例，可能还是个比较合理的，地方还应该配套一些，起到引导地方资金投向的目的。可是这些部门之间他们没有一个协调，换句话说，各个部门下来的钱，各个部门就分散地要求地方政府配套，可是到地方政府这里，每个配套都配套好了我就没有钱了。这样等于部门的转移支付也支配了自己的财力，通过配套。这样地方政府觉得很多事情是我这儿做，但都不是按照我的意愿做的，我想做的事情可能就没有钱，因此它感到财力困难。
当然，还有一点，现在中国整个处在城镇化和工业化的后期，就是高峰期。我们都注意到，现在各个城市的面貌都发生了很大的变化，这里面需要巨额的基础设施的投资，修广场、修污水处理厂，包括修高架桥、修地铁，都需要巨额的投资。但我们的《预算法》不允许地方政府举债。比如我要修个地铁100亿，不可能靠我十年前就开始攒钱，每年攒10亿，攒10年凑够100亿去建地铁。正常情况下是应该举债，我借一笔钱修地铁，修好地铁之后未来十年或二十年逐步用财政资金还本付息，城镇化建设高峰期对地方政府产生巨大的基础设施筹资的压力，而这个压力基本上很难依靠正常的财政收支来解决。
但是我们不允许地方政府举债，地方政府只有两个办法，一是卖地，一下卖了70年的使用权，40年的使用权，一下拿了一笔钱，正好我去修地铁去了，卖地，就是资产的一次性收入；再有就是地方融资平台，它自己不能担保，不能举债，只好“打擦边球”，就成立个企业性质的，实际是由地方政府控制的平台，由平台公司去借钱，借了钱干地方政府的事。所以它的负债很沉重，要么是卖地要么负债沉重，这不仅仅是与刚才我们讲的中央与地方的分配关系有关，也有《预算法》不允许地方政府举债，而地方政府却承担着城市基础设施建设巨大的任务这样的资金面不匹配有关系。所以，我们应该从多个方面来看待这个事情。
2014-07-30 16:45:27