水价上调遇难题 定价目标各不相同

杨 威绘

管线老化是不少城市供水系统普遍存在的问题，而大规模的维修需要的不仅是人力，更是资金。管网维护成本是否计入水价，也成为水价上涨争论焦点之一。图为不久前，哈尔滨最低气温达到零下31摄氏度，水管爆裂后的路面结起了冰。

张清云摄

多年没有动静的水价近来成为社会热点。北京市于近日正式宣布，居民用水价格每吨上调0.3元。此前，上海、天津、沈阳、广州、南京、兰州等城市均上调了居民用水价格，还有一些城市正在酝酿涨水价。多个城市集中涨价的原因究竟是什么？水价是不是非涨不可？

① 水价为何集中上涨

污水处理费偏低，水资源紧缺决定水价必须适度上调

当前我国城市征收的居民用水价格中，主要包括水资源费、供水成本和污水处理费。

今年各地公布的水价调整构成中，污水处理费和水资源费占了较大比重。如北京上调的0.3元水价中，污水处理费占0.14元，水资源费0.16元。兰州污水处理费从0.3元/吨涨到0.5元/吨；济南计划上涨的0.2元水价则全部为污水处理费。

住房和城乡建设部公布的数据显示，截至去年9月底，全国共建成污水处理厂1792座，日处理能力超过9900万立方米。然而，目前我国仍有约1/4的设市城市和71%的县城未建成污水处理厂，相当一部分已建成的污水处理厂负荷率不足30%。

相比快速增加的污水排放量，现有城市污水处理能力仍显不足，导致水污染形势严峻。目前全国26%的地表水国家重点监控断面劣于水环境V类标准，30%的重点城市饮用水源地水质达不到III类标准。

污水处理费长期偏低是造成上述现象的主要原因之一。目前全国污水处理的平均成本约1.1元/吨，2007年国务院出台的《节能减排综合性工作方案》提出，污水处理费吨水平均收费标准原则上不低于0.8元，而截至2008年底，全国36个大中城市对居民收取的污水处理费平均只有0.7元/吨。

“随着排放标准的提高和污泥处置费用的增加，污水处理成本仍有可能上升，现行污水处理费标准总体依然偏低。”发改委价格司有关人士表示，“这是当前各城市集中调整水价的重要原因。”

水资源费主要指对城市中直接从地下取水的单位征收的费用。此前，我国主要对工矿企业征收这项费用，目前居民水价中的水资源费平均不到0.1元/吨。

我国是一个水资源严重短缺的国家，2007年全国水资源量为2.53万亿立方米，人均水资源占有量仅相当于世界人均水资源占有量的1/4。全国661个城市里面有400多个缺水，有100多个严重缺水。即便如此，在工农业生产生活中，水资源浪费现象仍然十分突出。

“主要原因就是水价太低。”中国工程院院士、著名水利水电专家钱正英女士认为，长期以来的水价构成不合理和水价偏低，导致水资源稀缺程度和水环境治理成本没有得到充分显现。“水资源面临的严峻形势，决定了水价必须适度上调。要把节水的成本在水价中表现出来。”

根据规定，水资源费应该“取之于水，用之于水”，纳入地方财政，作为开发利用水资源和水管理的专项资金。据北京市发改委副主任张远介绍，北京市征收的水资源费将全部用来建设北京市水资源节约专项资金，由财政建立专户，将用于节水的技术和器具推广，对节水的奖励等。

② 水价成本引起关注

企业认为即使大幅涨水价也只能“保本”

“上游”的水资源费和“下游”的污水处理费之外，自来水生产环节的成本也是构成水价的重要部分。近年来，由于电力、人工费、化学试剂等原材料价格上涨，生产环节成本明显上涨。

2007年起我国开始实行新的《生活饮用水水质标准》，从原来的36项标准提高到现在的106项。供水质量的不断提升客观上增加了企业的成本。加上个别城市水价长期偏低，导致企业出现亏损。宁波市此次水价从2.2元/立方米上调至3.2元/立方米，上调幅度达45%，该市自来水总公司有关人士解释，本次大幅涨水价也只能实现“保本”。

“成本由市场决定，价格由政策决定，这种成本倒挂导致水务企业面临很大的经营压力。”一位水务企业负责人表示。以上海为例，2008年上海自来水供排水企业合计亏损4.6亿元。据中国城镇供排水协会的有关统计，目前全国约有60%以上水务企业处于不同程度的亏损状态。涨价能在一定程度上缓解水务企业经营艰难的局面，同时加强居民的用水保障，有其合理性和必要性。

实际上，迫于成本压力，许多城市近年来一直在酝酿上调水价。但由于近年来物价总体水平上涨压力大，涨价计划被搁置，不少城市水价已经5年以上没有调整。受国际金融危机冲击，今年我国物价指数持续走低，也为调整水价等资源价格提供了合适的时间窗口，因此出现许多城市2009年集中涨价的情况。

值得注意的是，这波水价调整，不少城市都更加注重涨价的节奏和对低收入家庭的保障。如多个城市都提出分3年左右逐步调整到位的方案，并对低保人员发放补贴。

但是，在各地的听证会上，企业单方面出具的成本清单普遍无法令人信服。兰州水价上涨听证会代表、兰州大学教授何文盛认为，兰州只有一家供水集团，已经形成了自然垄断。没有竞争，就不可能有透明的价格。

此外，各地居民普遍希望实施“用水越多、水价越贵”的阶梯水价制度，以进一步发挥价格杠杆的作用，促进节约用水。但是，由于水表设计、抄表方式等实际操作中的困难，目前仅北京等极个别城市在少数小区中开展试点。

“无论是成本信息的进一步透明，还是阶梯水价加快推广，都需要水务改革加快推进。”有关专家表示，“必须借助这次必要的价格调整，解决水务改革面临的诸多问题。”

③ 涨价后水务改革如何继续

不能“一卖了之”，公益性应是市场化前提

在近期各地调整水价的听证会上，大部分消费者表示认可水价调整的合理性与必要性。但是，对于哪些费用应该计入水价，哪些不应该算在老百姓头上，则提出了质疑和争论。由此也引发了市政公用事业市场化改革中，政府和企业应如何定位、改革应如何继续的讨论。　

作为涨价理由的各项成本中，供水管网的建设和维护成本是否该计入涨价部分，成为争论一大焦点。

在兰州的水价听证会上，兰州威立雅水务集团的负责人就解释道，该集团共投资1.2亿元，先后改建、新建城市供水管道53条，总长度66公里，成本压力不小，应该计入涨价部分。

不少消费者认为，供水管网与公路、电力、燃气等设施一样，是城市基础设施建设的一部分，其建设资金应该由政府公共财政支出。而不应该由企业支出，企业再以涨价的手段转嫁给消费者。

“居民和企业已经为城市基础设施建设交了税，不应该再承担这一部分费用。”南方某市一位参加过听证会的代表告诉记者，“按照这样的逻辑，难道政府每新建一条道路，公共汽车的票价就该涨一次？”

“管网建设成本究竟该不该计入水价的争议，反映出水务行业市场化改革中，政府与企业职责不明确的问题。”住房和城乡建设部政策法规司副司长徐宗威在“第四届中国城镇水务发展国际研讨会”上表示。

2002年，建设部下发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，提出开放市政公用行业市场，拉开了我国水务市场化改革的序幕。随即，大量民间资本和外资开始进入，给“半死不活”的传统水务行业带来了活力。供水能力、质量和服务水平快速提升，企业的生存状况也有改善。

与此同时，徐宗威认为，水务改革过程中出现了两种不良倾向。一是由于水务企业过去长期亏损，一些城市急于甩包袱，将水厂和管网建设一并交给企业运作。这种“一卖了之”的做法，导致今天管网建设投资主体不清的局面，进而让居民承受涨价。

另一种倾向是政府在开放水务市场时单纯追求“价高者得”。如本轮水价上涨的焦点兰州市，2006年曾将评估价格4亿多元的兰州供水集团以17.1亿元出售，溢价率高达283%。高溢价收购后，投资方要在合同约定时间内收回成本并获得利润，最好的手段就是涨水价。不少当初将高溢价转让水务资产作为招商引资政绩的城市，如今成为本轮水价上涨的急先锋，并非偶然。

“市场化没有错，错的是一些城市将自来水当成盈利行业卖掉了，而且卖得越贵越好。”徐宗威表示，水务行业的市场化改革并不意味着政府可以撒手不管，比如投资巨大又难有收益的管网建设，就应以政府公共财政投入为主。“水务改革必须改变这两种倾向，应该在坚持公益性为前提的情况下，在运营等环节引入民营资本，政府做好监管，最终达到效率和公平的最优。”

④ 水价问题并不孤立

公用事业改革需进一步厘清政企角色

人们对水价上涨的争议，暴露出水务行业面临公共财政投入不足、政府监管缺位等问题，也是整个市政公用事业市场化改革面临的共性问题。

近年来，尽管全国市政公用设施投资绝对值不断增长，但公共财政投入的比例越来越低。《中国城市建设统计年鉴》数据显示，1981年，中央财政拨款占全国市政基础设施总投资比重为26%，2001年下降到4%，到2008年仅占0.9%。除了北京、上海等大城市外，许多地方财政投入更是少得可怜。

据住房和城乡建设部有关负责人介绍，2002年以来，我国以特许经营制度为核心的市政公用事业改革，有力地促进了市政公用事业的发展。各种社会资本进入到供水、供气、供热、污水垃圾处理等领域，形成了多元化投资结构，缓解了长期以来单纯依赖政府投资以致市政公用设施严重不足的矛盾。运营主体逐步从以政府为主导的事业单位运营向以市场为主导的企业化运营转变，改变了过去人员臃肿、效率低下、管理落后、亏损严重等问题。市政公用事业的服务能力不断增强，服务覆盖率持续上升，广大居民从中受益。

以水务行业为例，2008年全国供水投资达到1045亿元，是2002年的5.3倍。城市供水服务覆盖率由2002年的78%上升到2008年的95%。“市政公用事业市场化进程，是建立社会主义市场经济体制的必然要求，也是促进市政公用事业发展的有力举措。市场化方向仍然应该坚持。”住建部上述负责人表示。

但是，市政公用事业毕竟牵涉的都是老百姓生活的最基本需求，在公用事业市场化改革中，如何处理好政府和市场的关系？如何处理好市政公用产品服务的经济属性和社会属性的关系？如何处理好提升行业效率和普遍服务公众的关系……无疑是一系列挑战，也是公用事业改革必须回答好的问题。

徐宗威认为，公用事业下一步的改革方向，首先应进一步明确政府和市场的角色。各级政府应加大对城市供水管网、污水收集系统、垃圾转运等配套设施的投入，并在此基础上支持社会资本积极参与市政公用事业和基础设施的投资、建设和运营，完善多元化的投融资渠道。同时，要明确并强化政府监管责任，设立严格的市场准入与退出制度，建立产品与服务质量监督检查制度，加强对市场秩序的维护。

全国工商联环境商会有关人士指出，目前我国除2004年和2005年分别颁布《市政公用事业特许经营管理办法》和《关于加强市政公用事业监管的意见》之外，未再颁行其他重要的关于市政公用特许经营制度的法规。在特许经营的概念内涵、竞争选择程序、监管机制等方面的制度建设处于长期空白状态，客观上造成了地方政府理解偏差和操作走样。因此，建议国家有关部门尽快制定《市政公用事业特许经营法》，明确规定特许经营的有关法律制度，把实践证明行之有效的管理制度和运行模式，用法律的形式固定下来，以指导和推动下一步市政公用事业市场化改革。