2006年，国有资产监管体制改革有有所发展，监管体系不断完善，基础工作进一步加强。

1、国有资产预算管理制度“浮出水面”

国有资本经营预算制度是国家以所有者身份对国有资本进行结构调整和收益分配的一项基本制度。“十一五”规划明确要求加快建立国有资本经营预算制度。2006年以来，国资委明显加快了建立国资预算制度的进度，各地政府对于国资预算的试点也全面推开。财政部和国资委已就这一制度框架达成一致，由财政部负责编制总的国有资本经营预算，国资委负责编制中央企业国有资本经营预算。目前国资委关于央企国有资本经营预算具体方案已近完成，计划2007年正式推行。

然而，尽管国资预算制度的确实迈出了一大步，但目前全面推开国有资本经营预算的主要障碍并没有消除，即1994年的《预算法》的一条规定——“国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案、具体组织中央和地方预算的执行。”因此，要编制新的国资经营预算方案，必须先修改《预算法》中的“预算分级”内容，同时制定调整新形势下国资管理关系的《国资法》。只有这样，国资经营预算方案才能真正施行。

2、国有资产监督管理体系有新进展

全国三级监管组织机构基本建立。到2006年底，全国有237个市（地）单独设立了国资委，107个行政县（市）单独设立了国有资产监管机构。三级国有资产监管体制框架基本实现。在完善机构的同时，不断完善规章制度，三级机构先后制订了1280多件地方规章和规范性文件，基本形成了国有资产监管法规体系。并初步建立了企业法律风险防范体系。

3、国资“出资人角色”探索有新进展

一是国有资产出资人定位提出新思路，已酝酿在部分建立董事会的国企中探索由董事会代行国资委作为国有资产出资人的国资管理模式。

二是国有资产控股（管理）公司雏形日渐明朗。此前，国资委更多的是通过行政命令的方式，以资产“划拨”这种最原始的方式促进企业的调整。自国家投资开发总公司托管中国包装总公司起，便开始探中央企业“托管”之路。 随后，作为国资委试点的国有资产经营公司诚通集团，接受了中国普天信息产业集团下属的亏损资产上海电话设备厂等8家公司的划转移交，随后又托管了同样属于不良资产的寰岛（集团）公司。在这个重组方案设计中，国资委只作为出资人平台协调银行对重组所需资金提供授信，更多的是通过中央企业之间的资本运作，采取市场化的方式来进行重组，比托管方式更富市场化色彩。经过2006年的摸索，国有资产经营公司已经国务院批准，将在2007年组建。

4、国有产权市场监督管理工作进一步加强

企业国有产权交易监管初见成效，产权交易市场在规范中发展。全国省级以上64家产权交易机构2006年1—9月共完成企业国有产权转让1014亿元。2007年尚需继续完善企业国有产权管理制度，加大检查力度。尽快出台股权分置改革后上市公司国有股权转让管理相关办法，完善上市公司国有股权监管体系，继续研究起草股权多元化背景下的产权界定与管理办法、境外企业国有产权管理办法等，形成符合现代产权制度要求、以促进企业国有产权有序流转为重点的企业国有产权管理制度体系。

5、国有企业经营业绩考核制度继续推行，股权激励制度开始实行

2006年，国有企业经营业绩考核体系基本形成。各地出台了一系列有关业绩考核工作的配套办法和政策性文件，积极探索行之有效的考核方式和方法。2006年8月22日，国务院国资委正式公布了166户中央企业2005年度经营业绩考核结果。其中，A级28户，占 16.87%；B级84户，占50.60%；C级48户，占28.92%；D级4户，占2.41%；E级2户，占1.20%。 总体来看，A类企业比2004年略有增加，从25户增加到了28户，C类有所减少。中央企业的关键绩效指标和管理“短板”普遍得到改善。2005年中央企业平均成本费用总额占主营业务收入比重实现91.2%，比上年降低了0.4个百分点；平均资产负债率为56.1%，比上年降低0.9个百分点；资本保值增值率实现110.8%，比上年提高了1.5个百分点。根据考核办法，A级的企业负责人最高可以拿到3倍基薪的绩效年薪，C级的企业负责人拿到1倍基薪的绩效年薪，D级企业负责人为0~1倍基薪的绩效年薪，E级企业负责人绩效年薪为0。

经营业绩考核固然是国资部门为督促国企实现国有资产保值增值的一项必要措施，考核的指标体系也非常复杂、全面，但由于各企业情况千差万别，这种考核结果是否准确反映经营业绩，有待实践检验。另外，绩效年薪的分类过于简单，难以真实体现经营者的业绩差异。还有，从业绩目标确定到考核结果落实，中间需要经历较长的时间，考核结果具有一定的时滞性，各个国有企业对绩效考核结果落实情况和绩效考核效果的预期也还有较大差异，对此还需要探索和实践。随着2006年下半年对考核结果的薪酬落实和对绩效考核制度、薪酬管理办法的完善，加之股权激励制度开始实施，对国有企业绩效考核工作应做得更加深入。

2006年1月27日，国资委和财政部颁布《国有控股上市公司(境外)实施股权激励试行办法》；2006年9月30日，又颁布《国有控股上市公司（境内）实施股权激励试行办法》。此举表明国有企业股权激励机制开始实施。2006年12月19日，宝钢股份率先推出股权激励计划。

受中国经济体制的影响，股权激励在中国经历了一个特殊的发展过程。 特别是国有企业，股权激励一直被“国有资产流失”的声音笼罩着，很难公开地走上台面。随着国有企业体制改革的进一步深化和股权分置改革的基本完成，股权激励面临的政策法律环境逐渐规范和完善。两个《试行办法》的出台，对国有控股股份公司的经营管理和公司治理以及中国资本市场的长期稳定发展必将产生重大深远影响。

6、下一步国有资产监管体制改革的建议

2006年国有资产监督管理体制改革，虽有进步，但是，不管是国有资产组织管理体系建设，还是国有资产管理体制的第二层次建设，以及引导中央企业进行主业定位和重组等，更多的还只是工作层面的启动。

国有资产监督管理体制方面的改革应抓好以下三点：

（1）尽快落实国有资产预算管理制度，争取早日实施。目前单一财政预算制度混淆了税收和国有资产收益的界限，无法体现政府两种职能和两类收支活动的运行特征。独立编制国有资本经营预算，有利于分离政府作为公共管理者和作为国有资产所有者的两种职能。2006年国有资本经营预算管理制度虽然提出，但尚未建立，需要进一步理顺各部门的职权和责任，做好有关部委之间的协调工作。同时，协同推进其他配套制度建设，包括国有企业的利润分配制度、国有资本再投资管理制度的相应改革等，慎防国有资本预算管理制度 “流于形式”，甚至产生“新的道德风险”。

（2）积极推进董事会行使国资“出资人角色”的探索。解决好国有资产出资人问题一直是国资管理的基础性问题。目前酝酿的在部分建立董事会的国企中探索由董事会代行国资委作为国有资产出资人的国资管理模式很有新意，应大胆尝试。同时，还要加快设立国有资产经营性公司，使国资管理更加高效、灵活。

（3）改进国有企业经营业绩考核机制，形成较稳定的预期。应根据不同行业、不同资源背景、不同企业经营状况、不同发展阶段的情况实行业绩考核，有关国有资产监督管理机构、被考核国有企业及其高级管理人员，都需要在实践中不断总结经验，着力建立国有企业经营业绩发现机制、评价机制和风险控制机制，以对国有企业业绩考核机制及其结果实现形成一个稳定预期，有效发挥业绩考核机制的激励作用。

（4）进一步规范产权交易和股权转让程序。针对股权分置改革完成后证券市场进入全流通的新形势，要加快制订上市公司国有股权转让管理的相关办法，促进国有控股上市公司股权多元化；完善产权交易和转让程序，促进国有产权高效率流转；在企业改制和产权转让中，还要要尊重维护广大职工的知情权、参与权、监督权和相关事项的决定权，妥善安置职工，切实维护职工的合法权益。

（5）按现体制健全三级国有资产管理组织体系。按照现体制，2006年在建立市（地）级监督管理体系方面，做了一些工作，但并没有达到年初预期。在全国建立完善三级组织体系，将是今后一段时期国有资产监督管理组织体系建设的工作之一。至于中国应建何种国有资产管理组织体系，尚需进一步探索。 【摘自中国（海南）改革研究院《2007中国改革评估报告》】【撰稿人：常修泽国家发展和改革委员会宏观经济研究院教授；唐海滨中华全国工商业联合会研究室原主任】