扶贫小额信贷健康发展之路

2006年10月，孟加拉乡村银行创始人尤努斯教授获得诺贝尔和平奖，随后不到半个月，尤努斯教授就访问了我国，在我国掀起来一股小额信贷热潮。一时间，小额信贷成为金融界、学术界和新闻媒体热议的话题，人们好像突然发现小额信贷的种种“好处”，并愈发表现出对我国农村金融市场现状的不满。2006年12月我国的金融监管机构出台了放宽农村金融市场的政策，2007年1月的全国金融工作会议和中央经济工作会议都要求加快制定农村金融整体改革方案，形成商业金融、合作金融、政策性金融和小额贷款组织互为补充、功能齐备的农村金融体系，银监会也公布了三种新型农村金融机构的管理暂行规定。这一系列新举措不知这与尤努斯教授获奖并访华是巧合还是有某种程度的因果关系。

其实早在20世纪90年代初开始，我国在国际发展组织的帮助下就在农村开始了小额信贷扶贫的示范项目，仅联合国系统和世界银行的援助项目到1998年底就覆盖了22个省区的150个县，资金总额达到10亿人民币。扶贫小额信贷项目不仅有效地改善了项目区贫困人口的生活状况，而且为政府的大规模的扶贫小额信贷和金融机构的小额信贷提供了积极的借鉴和推动作用，同时，它也成为我国扶贫事业的一个重要组成部分，曾经在我国小额信贷扶贫中起到了重要的试点和示范作用，现在仍然在为扶贫服务。

尤努斯教授带来的小额信贷旋风还没有完全停下来，人们对小额信贷似乎也充满期待，可以说，中国小额信贷的发展遇到了前所未有的好形势。但是，对于非政府组织开展的公益性扶贫小额信贷的发展还不能盲目乐观，它们一些影响发展的根本性问题还没有解决，包括产权与治理结构。

扶贫小额信贷常常面临这样问题的困扰：国际捐赠的小额信贷资金到底归谁所有？扶贫小额信贷应该采用什么样的治理结构？这些问题已经对扶贫小额信贷产生了严重的负面影响，具体表现在：基层小额信贷机构对资金的使用不负责任，扶贫偏离目标，有滥用及挪用小额信贷资金的现象；小额信贷的贷款质量严重下降；小额信贷机构本身社团的组织形式与其在捐赠资金的基础上建立起来法人机构的实质不相符，决策机制缺乏民主；整个小额信贷的运行缺乏有效的监督，缺少后续资金支持，导致商业化的倾向，等等。这些问题甚至导致有的小额信贷机构已经倒闭或名存实亡。扶贫小额信贷资金的归属问题和治理结构的问题如果长期不解决，将全面危机这些小额信贷项目的生存和发展。

《扶贫小额信贷与公益信托制度研究》一书的作者长期从事扶贫小额信贷的实践和研究，他结合亲身实践和国内外案例，综合运用法学、制度经济学和组织社会学等理论，沿着治理结构和财产所有权两条线索对扶贫小额信贷的法律本质进行了分析。本书首次提出财产具有公益和私益两种性质，这两种财产分别对应着非营利和营利的组织形式。作者认为，捐赠资金是公益性财产，在捐赠资金基础上建立的扶贫小额信贷的本质是公益信托，应以公益信托制度的框架来改造扶贫小额信贷的治理结构，建立扶贫小额信贷公益信托基金和小额信贷协会，为扶贫小额信贷的发展提供融资、技术支持和监督等服务，支持扶贫小额信贷健康、持续地发展。

在我国，不仅是扶贫小额信贷面临着产权和治理结构的问题，几乎所有公益组织都面临着同样的问题。我国的社会经济发展已经进入了一个关键阶段，这个阶段的一个明显特征就是贫富差距的持续扩大、社会矛盾加剧，社会在迅速发展的同时蕴含着极大的风险。为此，我国政府提出了建设和谐社会的目标。而建设和谐社会公益事业的作用不可替代。在公益事业的发展过程中，有许多障碍需要克服，尤其是在公益捐赠资金的使用和监督等方面，近年来不时发生的公益捐赠资金被滥用的事件反映出公益捐赠的治理结构和公益捐赠财产的所有权的问题远远没有得到有效解决。

所以，本书作者在讨论扶贫小额信贷的产权和治理结构的基础上，不惜笔墨的深入分析公益捐赠资金的产权与治理问题，认为，公益捐赠资金的本质也是公益信托财产，应该采用公益信托的治理结构，而财团法人应该尽快在法律上确立。所以，本书的意义就不仅仅限于扶贫小额信贷，它提出了值得所有热心于公益事业的人士关注与思考的课题。