从中央到地方，规范非税收入都是当前财政改革的突破点。但这一块巨大的“奶酪”，却不易触动。

2007年4月初，财政部发出通知，要求进一步核查各中央单位的非税收入。

几乎同时，江苏省已经有了一份关于非税收入改革的总结报告。报告中称：今年第一季度，共收到有效缴款书28846份，涉及非税收入12.78亿。这一数字，是去年3月1日到年底以来纳入预算的非税收入的近3倍。

规范非税收入，成为当前从中央到地方的财政改革重点。它的最终目标是将全部的非税收入都收归国库，纳入预算。

但从中央到江苏，这一目标都遭遇了各部门对自曝家底的抵触。

非税收入“百川归海”

所谓非税收入，是指除税收以外的政府收入，包括行政事业性收费、政府基金、罚没收入、土地出让金等。据报道，2004年中国非税收入逾万亿元。

即使是江苏这样的富裕省份，非税收入依然在地方财政版图上有着重要的位置。省财政厅厅长包国新在一次会议上透露，“67个省级机关单位就有160多亿的非税收入，平均每个部门2.4亿元左右。”

在江苏全省范围，非税收入总量已从1996年的255亿元增加到2005年的1107亿元，占地方财政总收入的30%以上。而这些地方部门的自有资金一直游离于国库之外。近年来江苏省非税收入真正缴入国库、纳入预算内的只占该资金总额的36%。

非税收入的构成包括三部分，第一部分是财政预算内的非税收入。江苏省财政厅综合处工作人员陈网英说，比如国有企业的上缴利润、罚没收入、基金收入等等。这是此次改革的重点，也是争议最大的项目。作为全省收费行为的管理部门，江苏省财政厅收费科以往的掌控范围仅止于行政机关所有收费的政府基金，而“经营收入我们不好介入”。江苏省财政厅收费科官员魏鸣说。

“经营收入”便是使用国有资产产生的收入，比如单位出租房屋、设备收取的租金。早在2006年底，财政部便计划把这些收入一并纳入财政体系，实行统一预算。但根据财政部综合司官员透露，对于这部分收入的定性，在各部委进行摸底调查时分歧最多。

非税收入的第二部分是预算外非税收入，包括由国务院或财政部、国家发改委批准设立的行政事业性收费和基金，由省政府或省财政厅、物价局批准设立的行政事业性收费基金等等。

第三部分则是通常被诟病的制度外收入。这笔钱散落在地方各个部门的手中，完全游离于管理之外，“小金库”一词缘起于此。制度外收入是这次非税收入改革要消除的对象。“改革的目的是将所有制度外收入纳入财政管辖中。”魏鸣说。

家底难清的改革

地方政府预算外收入的多少，决定了当地政府对经济发展的裁量权，也决定了地方部门的年终奖金、车房福利以及出差是住小旅馆还是星级酒店等等。

江苏省2005年的一份审计报告就显示，在被审计的10多个部门中，3个部门及下属单位设立账外账、“小金库”共538.5万元，主要用于弥补行政经费不足和发放职工福利。

因此，“财政部能否得到一份各部门如实填写的非税收入信息，是这次调查的一个难点。”国务院发展研究中心研究员倪红日对媒体说。

实际上，非税收入改革大幕刚启，各部门对政府收缩财权的抵触便已经显现。

2007年4月初，财政部发布对中央各部委的非税收入项目排查通知，距离上一次统计结束仅仅两个多月。2006年底，财政部曾以急件的方式给中央各部委发了《关于调查清理中央单位非税收入项目的通知》，并要求12月底前将调查数据上报财政部。

连出两道急令，是“因为上一次的调查结果不太好”。财政部综合司的官员对媒体透露，主要表现在项目数量偏少、非税收入规模过少或项目性质有出入等。

同样的问题在2006年初也曾在江苏省出现过。当省财政厅为规范非税收入进行部门调查时，几乎所有试点单位都声称，他们的非税收入寥寥可数。

江苏省农林厅减负处的一位工作人员告诉记者：“和我们没有关系。减负处的收费项目与非税收入无关。”农林厅申报的非税收入总额为200万，但这和财税专家掌握的情况相距甚远。而在第一批进入改革试点名单的江苏省科技厅，办公室一位工作人员对记者否认了他们正在进行有关非税收入的改革。

但对江苏省财政厅来说，地方部门是否诚实申报了非税收入，似乎并没有对改革造成大的阻力。

进行至今，江苏省的非税收入改革更像一个技术化的过程：根据中央和江苏省核定的规范编制一个项目库，据此搭建起一个网络，过滤掉地方政府的不合理收费项目，并将所有收到的费用直接汇入财政专户。

收入的“票据”是改革的关键词。江苏省财政厅总结的改革箴言是：以票据为龙头，实现“以票管收”。

“原来没有票据信息。”陈网英说，“都是由单位手工开发票。”在改革前，虽然收支两条线实行已久，但大部分单位都有自己的过渡性账户，这成为资金的滞留地，“小金库”的来源。

“但现在票据管理在网上，通过网络开出的收费票据，当天直达国库或者省级财政专户，10天内不去缴纳收入，票据就会作废。”陈网英说。

“非税收入收缴系统”是另一个关键词。由于此后江苏省非税收入开具发票都通过电脑进行，编码就像收费项目的身份证，部门和单位在系统外擅自设立的收费项目无法编码进库。

如何扼制收费冲动

但作为一场财政收支体制改革的一个重要部分，绝不是一个电脑系统就能涵盖全局那么简单。

目前，“在非税收入的管理上，我们的预算和收入依然是挂钩的，收支没有完全脱钩。”江苏省财政厅综合处的陈网英说。在当地进行非税收入改革的计划中，进入财政专户的非税收入的支配权仍然在试点单位。这实质上还是没有脱离“收支两条线”的模式。

中国自1993年开始实行预算外资金“收支两条线”管理，但已经有学者质疑这种收支管理是否延续着方向性的错误：在资金拨付方面，依然实行将非税收入全额发还或差额返还给收费单位。

“无论哪一种返还方式，都不能改变谁收费谁使用的基本格局，收费多少与单位利益直接相关，无论是行政机关还是事业单位都有一种本能的冲动去多收费。”学者张光远撰文说。

另一方面，虽然江苏省暂时绕开了部门拒绝透露“家底”的难关，但如何在减少各部门自有收入的同时，还保证地方建设和政府部门的正常运营，却是下一步改革绕不开的难题。

非税收入改革的终极目标是：将所有非税收入收归国库，消除预算内和预算外的差别。

此前有媒体报道，江苏省将在2007年底完成财政收入的“大一统”——所有非税收入都进入国库。但该省财政厅综合处的人员否认了这一说法，“国家对这一步改革目标的时间表是2010年。”

“非税收入是地方政府要付出成本的，所以现阶段完全收归国库不太现实。”江苏省财政厅综合处一位官员说。

“如果国家要规范预算外收入，势必增加预算内投入。”根据张光远的研究，成都市公安局实行“收支两条线”管理和停止经营活动后，需要财政增加拨款59%。而在全国范围内实行非税收入完全收归国库，需要增加的财政拨款，更是一个难以估量的数字。（记者/陈晓）