当前我国财政体制中的一个突出问题,是基层财政相当困难。基层财政是指县、乡两级政府财政,其困难突出表现在收不抵支,赤字大,债务负担重,提供的公共产品和服务严重不足。造成基层财政困难的原因主要有以下几个方面:
一、县乡政府的财权与事权不相匹配。目前我国各级政府之间的职责划分不清,不规范,即事权不清,在此情况下,各级政府间事权层层下放,而财权却层层上收。目前基层政府的财政支出责任不断增加,包括义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济、支农支出等支出大都由基层财政负担,例如,据调查,我国的义务教育经费78%由乡镇负担,9%左右由县财政负担,省负担11%,中央财政负担不足2%,又如,预算内公共卫生支出的55%~60%由县乡财政负担。而在许多国家,这些基本公共服务大多由中央和省级财政负担。另一方面,从财权来看,基层政府没有税收立法权,没有举债权,也没有独立的主体税种,收入主要依靠共享税,使其掌控的收入极其有限,据统计,目前拥有占全国人口70%以上的县乡财政组织的收入仅占全国财政收入的20%左右。可见,财权与事权的不匹配是基层财政困难的根本原因。
二、政府和财政的级次过多。根据宪法规定,我国实行五级政府体制,即中央、省(自治区、直辖市)、市(自治州)、县、乡镇等五级。相应地,财政体制也实行这样的五级体制。按理说,每一级财政都应该有自已的主体税种,以保证其有稳定的收入来源。但目前我国的主要税种不多,建立五级分税分级财政相当困难。这样的多级体制,在国外也很少见。另外,过多的政府级次还会造成机构重叠,人员臃肿,既增加了提供公共产品和服务的成本,又影响其效率。
三、地方税收体系不健全。分级财政体制是以分税制为基础的,目前我国的税种虽然也分中央税、地方税和共享税,但地方税种都比较小,收入不稳定,更主要的是地方没有税收立法权,缺少主体税种,特别是县乡财政没有主体税种,没有形成完整的地方税收体系,这使得基层财政的收入来源缺乏保证,取消农业税后这一问题更加突出。
四、转移支付不足。在实行分税制的国家,并不一定要求地方政府用自已组织的收入弥补其支出,通常是中央和上一级财政的收入大于支出,地方或下级财政的支出大于收入,其差额由中央和上级财政通过转移支付的形式予以弥补。目前我国的问题是,转移支付的形式很多,其中用于均等化的一般转移支付总量偏小,而占比重较大的专项补助很不规范,人为操作因素较大,起不到均衡地区间政府财力差距的作用。
根据上面对县乡财政困难原因的分析,解决这一问题的根本途径是合理界定各级政府的职能范围,明确规定各级政府在提供义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济、支农、基础设施和交通通讯等公共产品和服务方面的职责,并通过法律制度固定下来,使得基层政府的财权与事权相匹配。此外,应积极推进政府财政级次改革,试行“乡财县管”和“省直管县”;完善地方税收体系,适当赋予地方政府一定的税收立法权;改革转移支付制度,转移支付制度改革的目标是实现公共服务的均等化,并使之成为地方政府的稳定的资金来源。(安体富:中国人民大学财政金融系系主任,教授,博士生导师)
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