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2013年03月29日10:16 | 中国发展门户网 www.chinagate.cn | 给编辑写信 字号：T|T

3         政策绩效评估结论和建议

3.1  结论

3.1.1            基于暴露人口的空气质量总体状况

空气质量管理的最终目标是保护人群健康，因此，用空气质量暴露人口状况最能反映空气质量水平。数据见表22。

（1）PM10污染有所改善

PM10暴露人口的比例以中等空气质量最多，并呈增加趋势，空气质量差的比例减少。

（2）SO₂污染有较大改善

基于SO₂的不同空气质量状况下的城市数量比例与暴露人口比例的状况及变化趋势基本吻合，共同表明无论是人口规模大的特大城市，还是中等城市、小城市，其SO₂污染状况普遍得到改善；

（3）NO₂污染不严重，但有所恶化

NO₂空气质量中等的城市暴露人口比例增加，质量好的比例下降。

表 22 2005年至2010年二级及以上天数和不同空气质量标准的暴露人口比例

3.1.2            “十一五”期间空气污染防治政策评估的总体结论

（1）    空气污染防治政策是有效果的

实施控制的污染物的浓度下降，多数城市空气质量总体上有好转，暴露在空气质量差的人口总体上是下降的。

（2）    空气污染防治政策滞后于社会经济发展

城市空气污染依然严重，没有达到环境空气质量标准，尤其是大城市污染加重的趋势，说明空气污染防治的政策创新不足。

（3）    城市空气质量改善有较大潜力

无论是空气质量监测水平、主要污染源的排放监测水平都达到了较高的水平。污染控制设施也已经大量地建设和安装，但是，主要污染源没有实现连续达标排放，说明管理不到位。

3.1.3            PM10排放控制政策绩效评估

（1）固定源排放未得到有效控制

无论是质量现状还是变化趋势，均反映省会城市和工业城市污染严重。案例城市问卷调查结果显示居民对工业烟囱污染、市政燃煤锅炉污染的满意度均低于3分。案例研究还发现，多数源普遍存在烟粉尘超标排放，月超标率较高，最高达100%，个别固定源存在长时间连续超标排放的现象。可见，缺乏有效制度对排污企业进行约束，固定源尚未实现连续达标排放。

（2）面源控制有效果

PM10面源治理主要包括集中供暖、清洁能源行动和棚户区改造、扬尘治理等。低矮源对PM10浓度贡献较大，部分城市集中供暖率对PM10的日均浓度影响最大，说明集中供暖对降低PM10浓度具有积极作用。道路扬尘、裸露地面扬尘等都对PM10产生影响，用市辖区人均财政收入代表城市基础设施质量，发现人均财政收入的弹性为-0.58，可见城市基础设施质量越高，城市PM10污染越轻。清洁能源使用的提高，包括可再生能源替代、提高能效与节能、洁净煤等，也有效果。测算发现，非工业用煤比重每提高一个百分点，PM10年日均浓度降低0.48个百分点。

（3）移动源缺少控制手段

问卷调查结果显示，居民对机动车尾气的满意度最低，仅为2.21；70.68%的居民认为非常必要和比较必要进行机动车数量的控制，机动车尾气的排放控制成为居民的最大诉求。目前针对机动车排放控制的政策不多，多数城市主要是年检尾气达标制度，对机动车数量（实质是污染物排放量）进行控制的城市极少。

3.1.4            SO₂排放控制政策绩效评估

（1）集中供暖率提高对空气SO₂浓度降低效果明显

部分城市相关分析发现集中供暖率对SO₂浓度影响最大，弹性为5.22，即集中供热率每提高1个百分点，SO₂浓度降低5.22个百分点。以案例城市为例，2006~2009年，全市集中供暖率由32.02%上升为52.62%，年均增长率为21.44%，导致面源SO₂排放量由13152吨/年迅速下降为2942吨/年，年均下降率为25.88%。

（2）燃煤火电厂脱硫政策对空气SO₂浓度降低效果明显

SO₂排放强度的弹性为5.09，仅次于集中供暖率，控制效果非常明显。以案例城市为例，“十一五”期间，全市工业废气、燃烧废气中SO₂排放量逐步减少，2010年较2006年分别减少31997、35447吨，但工艺废气中SO₂排放量却逐步增加，2010年较2006年增加3450.10吨，合计SO₂排放总量减少63994吨，减少38.53%，脱硫政策减排效果显著。

3.1.5            NO_X排放控制政策绩效评估

（1）固定源污染控制未受重视

NO₂浓度普遍达标并不是排放控制的努力，NO₂对臭氧、PM2.5都有贡献，但由于没有臭氧、PM2.5的监测数据，因此，评估结论仅限于NO₂的排放控制绩效。由于基本没有采取大规模的排放控制行动，政策绩效评估结论不多。

从排放控制效果来看，案例城市多数固定源NO_X浓度临近浓度限值，超标率较低，低于25%；NO_X浓度波动性小，排放比较稳定。但是在“十一五”期间，NO_X排放量却增加2873吨。

工业源仍然是氮氧化物主要来源，包括燃煤电厂、工业企业锅炉。由于“十一五”期间没有将NO_x作为总量控制的考核指标，NO_x排放控制重视程度相对其他两种污染物较低。

（2）移动源污染逐渐加重，排放控制手段不足

民用汽车密度对NO₂浓度有显著影响，弹性为1.12，即民用汽车密度每增加1个百分点，NO₂浓度提高1.12个百分点。案例城市NO₂的早晚浓度峰值时间与上下班机动车出行高峰时间基本重合。2011年市民针对尾气排放污染环境的投诉明显增多，投诉量比2010年增加了20%。

3.2  推论

由于数据、资料的局限，本研究还不能给出肯定和确切的结论，因此，用推论，以示区别。

（1）    空气质量保护严重滞后于经济发展

无论是大城市、经济发达城市、工业城市等，空气质量普遍较差，并且，总体上有恶化的趋势。空气质量较好的城市或者是经济不发达、或者经济发达但以旅游等新型工业为主的特殊城市。经济发展是目标，空气质量达标也是目标，需同步。

（2）    环境信息公开较差

环境保护相关信息公开严重不足，本评估许多城市的数据空白可以说明这点，见表4、5、6。

（3）    环境政策需要按照社会主义市场经济体制的要求加快更新完善

固定源缺乏规范的排污许可证制度，固定源没有实现连续达标排放。移动源排放控制政策严重不足。面源控制政策缺乏细化。

3.3  建议

（1）      建立国家城市空气质量评估制度

将国家城市空气质量评估制度化，周期性地对全国城市空气质量状况展开评估，并将评估结果向社会公开，促使城市政府其尽快采取行动，改善空气质量。评估的范围逐渐扩大到小城市和城镇。对连续几年空气质量排名逐渐下降的城市展开调查和问责。

（2）      开展基于问卷的城市公众空气质量满意度调查评估

居民是空气质量效果的直接“测量者”，因此，通过问卷的方法了解城市居民在日常生活和工作中对空气质量的真实感受、调查居民对空气质量管理的信息公开的满意度、了解公众参与意识、参与意愿及参与现状等，是客观、全面评价城市空气质量管理绩效的重要工作之一。问卷调查是测量环境政策“回应性”基本工具。居民空气质量满意度评估不仅能够反映市民的感受，补充现有环境统计信息的不足，还能帮助政府改进环境管理工作，提高服务水平。

（3）      完善城市空气质量管理信息制度

国家需要制定详细的空气质量管理信息公开规范，明确公开的信息名录及其公开水平。需要在现有的基础上，满足不同利益群体的信息需求。公布空气质量、污染源排放和政府环境管理等信息，并且保证数据的数量、质量和系统性。

（4）      建立城市空气质量达标规划制度

国家环境空气质量标准是要达到的目标，所有不达标的城市必须提出空气质量达标规划。建议国家环保重点城市的规划由环保部审核批准，其它城市的规划由上一级环保部门审核批准。该规划必须科学、可行，分阶段滚动实施。规划内容全部公开，对规划执行情况进行年度评估和问责。

（5）      充分利用空气质量和排放数据，实现空气质量的“日”管理

城市空气质量监测数据和污染源排放监测数据非常丰富，具有重要的管理意义。建议制定国家空气质量和污染源排放连续监测数据处理技术规范。对污染物小时值、日均值等的超标时段实施重点管理，实现空气质量的“日”管理。

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