“预算外”和“财力性转移支付”概念或将成为历史　将确立预算公开和事前明确原则

最近，预算法修改稿正在各地方密集征求意见，如进展顺利，今年下半年将提交全国人大常委会审议，并向社会公开征求意见。

作为我国预算改革至关重要的一步，被誉为“亚宪法”的预算法将遵循何种脉络进行修订及其后呈现何样图景一直备受关注和期待。

知情人士透露，此次修改稿将继承1994年预算法的政府编制预算、人大审议通过并监督预算的政治构架，并将强化预算的完整性、公开性、真实性、有效性的法律表述，对现行预算法中不完善的地方进行梳理，重新作出法律规定。“预算外”“财力性转移支付”等概念或将成为历史，同时将增加预算审查内容，确立预算公开、“事前明确”等原则。

“预算外”“财力性转移支付”概念或将成为历史

近日，一位知情人士向《经济参考报》透露，此次修改稿可能的突破将表现在，将明确各级政府预算包括政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算，要求上述资金均应纳入预算，并向人大报告。同时还将规定财政转移支付资金应当纳入各级预算收入，接受预算监督。

“现行预算法暴露出来的一个突出问题是预算资金范围过窄，国有资本、社会保障资金、政府基金等游离于预算监督，单位‘小金库’屡禁不止。”上海财经大学教授马国贤说。上述突破体现了预算完整性原则的要求，“政府应将全部公共资金纳入预算，向人民交出完整的账。”此外，将国有资本纳入预算不仅有利于加强国有资产管理，对规范分配秩序，解决垄断经济问题有重要意义。

南开大学经济学院财政学系副教授李冬妍也表示：“分割的预算注定是‘不可控的’”，只有真正打造一个覆盖所有政府收支的、完整的全口径的公共预算体系，才能实现预算作为行政层面内部控制与立法层面外部控制的管理工具，最终使得以财政部门为财务统领的政府整体能够对立法机构负责，进而确保整个政府活动是对公民负责的。

她建议，由于某些政府收支的性质决定了它更适用于非统收统支的管理模式，为满足相应的管理实践的需要，应在全部政府收支进预算的基础上，创新预算管理模式，在“预算内”增加一种“财政专户”或者“特别账户”，“这样，增强目前预算外财政专户的法定性与规范性，从源头上真正实现由‘预算外’进入到‘预算内’”。

修改稿另一可能的突破是在财政转移支付分类上，取消“财力性转移支付”等不规范说法，明确财政转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付两类，提出财政转移支付应当规范、公平、公开，以实现基本公共服务均等化为目标的法律要求。

增加预算审查内容　确立预算公开和事前明确等原则

“小组一共二十多人，真正翻看预算草案的只有三个人，而这三个人中只有我一个人还算看得懂。”一位预算专家这样讲述他作为人大代表参与预算草案审议的经历。

预算审查是人民代表的重要权利，但因种种原因一些地方往往“走过场”，甚至“很多代表连看都不看，预算草案就这么被批准了。”

上述知情人士表示，此次修改稿将明确县级以上人民代表大会对预算草案审查的专业委员会审查、常委会审查和代表审查的制度，并对其各自审查的内容和重点做较为详细的规定。同时还将对预算追加、追减等调整做出比较严格的规定，规定未经人大常委会审查和通过，各级政府不得做出调整预算的决定。

“预算公开也是一个迫在眉睫的问题，并已经形成了社会共识，接下来就是要在法律中对相关细节进行明确。”天津财经大学财政学科首席教授李炜光表示，公开不能只是一个姿态，数字不完整、表间勾稽关系不清晰的预算公开没有任何意义。

据了解，此次修改稿中将确立“预算公开为一般，不公开为例外”的原则，规定经本级人民代表大会或者本级人大常委会批准的预算、调整的预算和决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。同时，还将明确预算公开责任，即各级财政部门公开本级政府的总预算、决算，各部门公开本部门预算、决算。

此外，该人士还透露，针对我国预算的严肃性差，预算与决算差异过大的问题，修改稿还将提出“事前明确”的原则，严格控制预算调整范围的要求，明确各级政府增减财政收支的行政措施，应当在预算批准前提出，并在预算草案中做出相应的安排。在预算执行中，一般不制定增加或者减少财政收入和支出的政策和措施。

预算法修改稿备受期待，仍存诸多挑战

“预算法堪称国家和地方治理中的‘亚宪法’，如果要推出，那一定要是一部经得起时间检验的预算法。”中央财经大学财经研究院院长王雍君说。

他期待修订后的预算法在预算过程的公民参与和回应机制、联结预算的政府问责制、在预算过程中融入绩效导向方法、建立在中期框架下准备年度预算的体制等重大议题上能有新的建树。并“特别期待修订后的预算法与当前基于部门法律的法定支出之间的冲突，能够有一个令人满意的解决方案”。

不过，虽然“从现在的情形来看，预算法的修订明显加速”，但有关专家提醒，修改稿能否顺利提交全国人大常委会审议并获得通过尚存在变数。

今年两会期间，全国人大常委会预算工作委员会有关人士曾表示，今年下半年将审议预算法修改稿，并向社会公开征求意见。

其实，早在2004年预算法修订领导小组就已成立，并计划于2006年10月提交全国人大常委会审议。然而此后修订工作由于种种原因而延后。

王雍君认为，当前最突出的难题和挑战包括预算法与相关部门法律之间的冲突如何协调，立法机关与行政部门、预算单位与财政部门之间的职责和角色界定与调整，预算的全面性、透明度如何转换为法律的语言和精神以使其得到切实的保障等等。“需要通过预算法予以规范的预算问题极为复杂，涉及诸多棘手的议题，就这些广泛的议题达成广泛的共识决非易事。”他说。 （王涛）