二、形势分析

（一）航运业高速发展，船舶流量快速增长

未来我国水路运输将持续增长，预计2010年，全国港口吞吐量将达到72亿吨，水路货运量达到31亿吨，分别比2005年增长49%和41%；海上油气资源开发、海产捕捞、海洋工程、海水养殖等用海活动将会是海上活动的主要增长点，因而港口、海峡、水道和内河干线的船舶交通流量和交通密度将进一步增加，水上交通安全事故的风险增大，交通安全的压力巨大。

（二）危险货物运输量不断增加

随着国民经济的增长，我国危险货物特别是原油的运输量也在不断增加。2005年我国水上危险货物运量4.1亿吨，比2000年增加36.6%，原油进口量1.27亿吨，目前每天航行于我国水域的各类危险品运输船舶1000多艘次，进口原油90%通过海运，预计2010年原油进口量和液体化工品运量都将有较大幅度增长，通航环境更加复杂，水上交通事故引发的重大溢油污染的风险将呈上升趋势。

（三）船龄长、船舶技术状况差

我国远洋、沿海和内河超老龄船舶的比重分别达到41%、68%、43%，普遍高于世界平均水平；船舶种类繁多，特别是内河船舶种类多达1600多种，船龄长、船型复杂及船舶技术状况差是引发船舶交通事故的重要因素。

（四）通航环境日益复杂，对安全监管和救助提出了更高要求

我国水上运输量大，交通密度高，长江下游和珠江口水域的日均船舶自然流量均在3000艘次左右，超过世界上任何一条水道的船舶流量。而沿海港口进港航道普遍狭窄，水深不足，大型船舶操纵受限；内河水域多为天然航道，狭窄弯多，礁石密布，水流变化大，船舶航行风险高；北方海区和东海海区8级大风日年均60天以上，南方台风多，平均每年有11次台风以上；北方海区冬季表层水温较低，经常在0℃以下。在这些条件下，一旦发生海难，如果搜寻救助不及时，极易造成重大人命财产损失。

（五）运输不平衡，季节性客运强度大

春节、黄金周和集市、庙会期间是水上运输特别是客运最繁忙的时间。这期间由于运量集中，船舶运力有限，老旧船舶和非运输船舶参与运输及超员超载现象十分普遍，是水上交通安全事故的多发时段。

（六）水上交通安全事故多发区域较为集中。

水上交通安全区域分布与水路运输和海洋开发格局密切相关，我国水上交通险情的主要分布特点是：

1．水上交通险情主要集中在沿海和内河干流。在全部险情中沿海占63.3%（其中，渤海占5.3%，黄海占8.0%，东海占38.3%，南海占11.7%），内河干流占30.8%，其他水域不到6%。

2．沿海险情主要发生在离岸50海里以内。在沿海水上交通险情总量中，发生在离岸50海里以内海域的占94%，其中发生在港区的险情占36.5%；发生在离岸50—100海里和100—200海里的险情分别只占3%。渤海湾、长江口（含舟山宁波水域）、台湾海峡、珠江口和琼州海峡是沿海的事故多发水域。

3．内河险情主要发生在长江干线。在内河水上交通险情总量中，发生在长江干线的占64.8%，其中长江下游占44%。

三、功能定位

国家水上交通安全监管和救助力量是政府实行行业管理，履行公共服务、维护公共安全职能的重要手段，是我国突发性公共事件应急体系的组成部分和重要的国防资源，是国家意志的具体体现。国家水上交通安全监管和救助力量对水上交通安全实施监督管理，代表国家履行有关国际公约，依法维护国家权益，承担国际义务，展示负责任大国形象；组织协调水上突发事件的应急反应工作，承担重大险情的救助和船舶溢油的控制清除任务。

四、原则目标

（一）指导思想

落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观，服务于国家经济发展和社会稳定大局，以预防为主，防救结合为原则，以提高水上交通安全监管和搜寻救助能力为重点，专业力量与社会力量相结合，采用先进技术，构建现代化的水上交通安全监管和救助系统，促进国家水路运输发展和海洋开发利用，实现水上交通安全状况的根本好转。

（二）规划原则

1．合理布局、突出重点。以现有设施装备布局为基础，根据水域风险程度，按照全面覆盖、重点加强、局部调整的原则分层次进行布局，形成全面覆盖中央管理水域的监管和救助网络；强化事故多发区和船舶交通密集区的力量配布，加强敏感资源区和危险品运输集中水域的防护。

2．着眼长远、立足当前。总体方案完整，使我国水上交通安全监管和救助力量具备较强应对突发事件的能力。规划实施以近期为重点，加快解决当前存在的突出问题，加强薄弱环节建设，量力而行，分步推进。

3．整合资源、优化配置。充分利用社会资源，在加强国家专业救助力量建设的同时，注重发挥全社会综合救助的优势，在国家海上搜救应急指挥体系内，统筹考虑、优化配置、整合专业力量与政府公务力量（包括公安、民航、海关、农业、海洋等系统）、军队武警力量和社会力量，以及交通部门内部海事与救捞等各种资源，迅速、有序、高效地组织实施水上应急行动。为提高行政效率和避免重复建设，需不断创造条件，逐步改变现行行业分立、各自为政的状况，为将来建立我国海上综合执法和搜求机制奠定良好的基础。

4．防救结合、加强救助。建立起日常监管和险情应急共用的预警监控体系，提高事故的预防能力和险情的应急决策指挥能力；根据我国水上交通的特点和当前救助力量薄弱的状况，加强专业救助和抢险打捞装备的建设；在内河实行监管救助一体化。