中国的很多经济学家因其所倡导的理论而获得相应的别号，对于光华管理学院名誉院长厉以宁来说，“厉股份”、“厉民营”虽然广为人知，但他现在更愿意别人叫他“厉三农”。

关注新农村建设、推动城乡二元体制改革是厉以宁教授近些年投入精力最多的领域。

在他看来，经过近30年的改革努力，计划经济的一大支柱——政企不分、产权不明的国有企业体制实行了股份制改造和国有资产的重组，在这方面已经取得了突出成绩；但计划经济的另一大支柱——城乡分割，限制城乡生产要素流动的城乡二元体制仍未被根本触及，而这也成为中国经济和社会走向可持续发展的一大障碍。

如何让8亿农民共享中国近30年改革与发展的成果，已经成为当下中国亟待解决的一个命题。

城乡二元体制是

计划经济的另一支柱

《21世纪》：改革开放30年来，经济体制改革取得很大成绩，国企改革成绩显著。然而，计划经济体制的另外一个重要支柱，城乡二元体制，仍然未被根本触及。中共十六届三中全会第一次明确提出要建立有利于逐步改变城乡二元结构的体制，从此，城乡二元体制改革被正式提上日程。但城乡二元体制仍然是目前推进市场经济改革的主要障碍之一。该如何来突破眼下的困局？

厉以宁：计划经济体制实际上有两个重要支柱：一是政企不分、产权不明的国有企业体制，二是城乡分割，限制城乡生产要素流动的城乡二元体制。这两个支柱支撑着整个计划经济体制的存在和运转。

城乡二元结构自古就有。从宋朝算起，至今已有一千年以上的历史。但当时尽管有城乡二元结构，却没有城乡二元体制。城乡二元体制是20世纪50年代后期起才建立的。比如说，北宋南宋交替时期，黄河流域的居民南迁，迁移是自由的，并没有城市居民只准迁入城市，农村居民只准迁入农村的限制。又比如，清朝中叶东北开禁以后，山东人移居东北，山东的乡下人可以在东北的城镇中做学徒、当店员、做工、开店、办作坊，购房建房；山东的城里人可以在东北乡村租地、种地、购房购地、建房；人们在城乡之间可以自由迁徙，不受户籍束缚。

然而，从1950年代后期起，由于计划经济体制的确立，户籍分为城市户籍和农村户籍，城乡二元体制形成了，城乡也就被割裂开来了。从这时开始，城市和农村都成为封闭性的单位，生产要素的流动受到十分严格的限制。在城乡二元体制下，城市居民和农民的权利是不平等的，机会也是不平等的。在某种意义上，农民处于“二等公民”的位置。

城乡二元体制的建立对计划经济的存在和延续起着重要的作用。限制城乡生产要素的流动，以为把广大农民束缚在土地上，禁锢在农村中，只有这样，计划经济体制才能巩固，才能维持运转。

中国的经济体制改革是从农村家庭承包制的推行开始的。农村家庭承包制调动了农民的生产积极性，并为乡镇企业的兴起创造了条件，在当时起了推动改革的重要作用。但实行农村家庭承包制只是否定了城乡二元体制的一种极端的组织形式(人民公社制度)，而没有改变城乡二元体制继续存在的事实，城乡依旧隔绝，两种户籍制度依然存在。而从1984年中共十二届三中全会以后，改革的中心从农村转向城市，国有企业体制的改革成为全社会关注的热点。

从1985年到现在，国有企业体制一直不断地进行改革。通过国有企业的股份制改造和国有资产的重组，这方面已经取得了很大成绩。需要进一步做的，是深化垄断行业的改革以及加快建设国有资本经营预算制度。然而，计划经济体制的另一个重要支柱，即城乡二元体制，却基本上未被触及，至今只能说“略有松动”而已。这里所说的“略有松动”，主要表现与农民可以进城务工，可以把家属带进城镇，城市中的企业可以到农村组织农民生产(如采取订单农业形式)等等。但这些依然是城乡二元体制存在的条件下实现的。因此，改革城乡二元体制，今天已经成为结束计划经济体制，完善市场经济体制的迫切任务。

《21世纪》：我们看到户籍制度的改革已在推进。但是这似乎并不可能实质性地消灭二元结构。您如何看待这个问题？

厉以宁：城乡二元体制改革是关系到贯彻科学发展观，完善社会主义市场经济体制，协调社会发展，促进社会进步，让广大农民共享发展与改革成果的重大举措，具有深远的历史意义。可以肯定地说，城乡二元体制的改革是继国有企业体制改革之后另一项带有根本性质的经济体制改革。

在现实生活中，人们经常提出的一个问题是如何让广大农民共享发展与改革的成果。关键在于改革城乡二元体制，让农民和城市居民一样享有同等的权利，拥有同等的机会。这才是城乡二元体制改革过程中要认真解决的问题。

如果不对城乡二元体制进行实质性的改革，经济和社会都难以走上可持续发展道路，社会协调也就难以实现。需要指出的是，提高农民收入，缩小城市和农村的收入差距，是城乡协调发展中的首要问题，也是经济和社会可持续发展中应当着力解决的要点。城乡二元体制不改革，不仅农民收入无法实现较大幅度增长，城乡收入差距无法有较大程度的缩小，而且乡镇、村等基层单位由于自身财力所限，也无法在乡风文明建设、村容整治、环境保护等方面有较大的进展。

从推进城镇化的角度来看，城镇化是伴随着工业化进程而不断推进的，但在中国，城镇化的进度相当缓慢，原因之一在于城乡二元户籍制度的存在。城乡二元户籍的改革应随着城乡二元体制的改革而加速进行，户籍一元化势在必行。农民进城的体制障碍将在户籍走向一元化的过程中逐步消失。

当然，城乡二元户籍制度只是计划经济体制的一个组成部分，也就是城乡二元体制的一个组成部分。仅仅走向城乡户籍一元化还不足以消除农民进城和加速城镇化的体制障碍。农村户籍的背后是土地制度，包括农村土地承包制度和农村宅基地制度。也就是说，城市居民和农民在城乡二元体制下的差别之一在于农民有承包地和宅基地，以及可以在宅基地上盖住房。它们既是农民的生产资料，又是生活保障。

土地问题是

二元体制的核心问题

《21世纪》：就您所言，改革城乡二元体制面临对当前土地制度的调整，当前的土地制度是经济体制改革以来逐渐确立的，它对中国经济的发展有重要贡献，尤其是土地承包责任制。但现实来看，土地承包制恰恰在一定程度上有成为二元体制的防线之一。您如何看待这个问题？

厉以宁：农村土地承包制，即农村家庭承包制，是中国经济体制改革初期最重要的，也是最有成效的改革成果。中国广大农民20多年来能够解决温饱问题，农村土地承包制功不可没。但20多年来的农村实践同样表明土地承包制存在着明显的局限性，而且这种局限性越来越突出。这些局限性是：

第一，一家一户对土地的承包，使农业的规模经营不容易实现，对土地的规划使用难以落实，从而使得农业劳动生产率难以有较大幅度的提高。

第二，青壮年农民外出务工之后，农村家庭承包的土地使用效率不高，有些耕地甚至任其荒废不用。

第三，农村土地承包制的继续存在不利于有效推进城乡二元体制改革。农民即使进城务工，仍然把村里的承包土地当成是生活保障的最后防线，万不得已时仍会回到村里，靠一小块承包土地维持生活。

《21世纪》：那么，应该如何突破土地承包责任制以应对其所面临的局限性呢？

厉以宁：当然，在现实情况下，必须慎重对待农村土地承包制。目前取消农村土地承包制是不可行的。因为这样做不仅会引起农村社会的巨大动荡，影响社会稳定，而且在取消农村土地承包制之后没有合适的制度替代物。

一种建议是改行耕地私有化，谁承包土地就改为谁对这块土地拥有所有权。应当考虑到，如果耕地私有化了，农村社会仍会发生巨大动荡。比如，一些人由于不了解情况而对政策产生误解，引发争论；又如，耕地的质量不同，距离家庭住所远近不同，农户之间本来就有争执，但由于大家都只有使用权而没有所有权，所以尽管争执不停，土地仍照旧承包使用。一旦把承包土地改为私有土地，争执可能扩大，造成社会不安。再从经济上分析，耕地私有化以后更不容易实现农业规模经营，耕地使用效率更不容易提高，因为相当多的农民会特别珍视私有耕地，宁肯守着这一小块私有土地而不愿意离开它。

另一种建议是改行耕地国有化并在此基础上实行永佃制。要知道，多年来农村耕地实行的是集体所有制，虽然集体耕地的所有者一直是模糊的，“集体究竟是谁”这一点从未明确过，但耕地集体所有已实行这么多年了，一旦改为耕地国有，同样会导致不少人对此不理解，甚至会激化农民同政府之间的矛盾，影响社会稳定。至于永佃制，也会产生新问题。永佃制将被解释为世代传袭租佃，这也是推进农业产业规模经营的一种障碍。此外，永佃制之下的农民仍会有人宁肯守着这一小块永佃田而不愿意离开它。假定只实行耕地国有化，不实行永佃制，问题会更多。因为多年来的实践已经充分说明，除非在地广人稀的农业地区，比如黑龙江农垦区，否则国有农场的效率未必高于家庭承包制。

因此，目前可行的做法是：坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场。也就是说，目前可以在农村土地承包制不变的条件下，农民根据自愿原则，实行承包土地使用权的流转，尤其是采取转包、租赁、土地使用权入股等方式，以促进规模经营，并有助于农民专业合作组织的发展，有助于农业产业化经营和以农产品为经营对象的龙头企业的发展。有的地区还试行“土地银行”经营方式，即外出务工的农民或家中缺少劳动力的农户把所承包的土地存入农村信用社，按年取得利息。

总之，只要承包土地的使用权能够流转起来，农村土地承包制的局限性就可以大大减少，而城镇化的速度也就可以加快。只要城镇吸纳农村人口的能力增大，城镇建设配套工作基本上能够适应城镇人口增加后的新情况，城乡二元户籍制度就可以逐渐转向一元户籍制度，这样，城乡二元体制的改革就可以取得实质性的进展。在这一过程中，进城务工农民的收入也将明显增加，因为他们除了劳动收入之外，还能得到“财产性收入”，如租金收入、“土地银行”支付的利息收入、土地使用权入股后的红利收入等。

抵押的可行性

《21世纪》：在您看来，减少土地承包责任制局限性的可行方法是健全土地承包经营权的流转市场，农民宅基地也可以进行宅基地置换。然而，农民所承包的耕地和农民的宅基地都是集体所有，农民只有使用权，因此，从所有权的角度来看，农民既不能抵押自己所承包的耕地，也不能抵押自己的宅基地。产权与使用权的矛盾很明显。您对此有何建议？

厉以宁：农民承包地和宅基地的抵押，是指承包地和宅基地使用权的抵押，不涉及所有权问题。在城乡二元体制改革过程中，应当容许农民承包地和宅基地使用权的抵押，这是关系到发展农业生产，提高农民收入，便于农民及其家属进城工作和生活，以及使城镇化得以有序进行和加速进行的一件大事。

应当重视农民承包地和宅基地(包括上面的房屋)的抵押问题，及早予以落实。无论是外出务工和迁居城镇的农民，还是继续留在农村的农民，出于生产或生活的需要，在急需资金时往往借贷无门，因此他们以自家的承包地或宅基地作为抵押而获得一笔贷款，这是正常的。

以准备进城的农民来说，如果他有可能把承包地或宅基地(包括上面的房屋)抵押出去而得到一笔资金，就可以用于在城镇中购买或租到房屋，也可以用于在城镇中作为经营店铺或手工作坊的资本然后陆续偿还贷款，这样，他今后的工作和生活就有保证了。对继续留在农村中的农民来说，如果他有可能把承包地或宅基地(包括上面的房屋)抵押出去而得到一笔资金，可以用于添置农业机械或农业汽车，也可以在农村兴建种植蔬菜花卉的塑料大棚，或兴建较大的养猪圈、牛棚，以增加产量，提高劳动生产率，增加收入，然后陆续偿还贷款。这样，他今后的工作条件和生活状况也会大大改善。既然如此，就应当容许农民的土地抵押行为，被加以引导，使土地抵押行为走向规范化。

《21世纪》：在实际操作中，农民承包地和宅基地的抵押，具体有哪些可能的情况？

厉以宁：农民承包地和宅基地(包括上面的房屋)的抵押，实际上包括两个方面：一是外出务工和准备迁入城镇或已经迁入城镇的农民，把承包地和宅基地(包括上面的房屋)抵押出去；二是继续留在农村的农民，为了生活或生产的需要，把承包地和宅基地(包括上面的房屋)抵押出去。

第一种情况是，外出务工和迁居城镇的农民的承包地和宅基地的抵押。承包地和宅基地(包括上面的房屋)抵押出去，不等于流转，因为在抵押之后仍归原来的使用者使用，而且在偿还贷款之后可以赎回。农民应当有权在抵押和流转之间做出选择。主要的问题是：农民如果选择抵押的话，应该抵押给什么人。如果抵押给其他农民，本村或外村的，可能会引起较多的纠纷，甚至成为变相的私人高利贷，而且一旦到期无法赎回，又可能成为私人土地兼并行为。如果抵押给企业，也会出现类似的情况。因此，较好的做法是，组建“土地银行”之类的农村金融机构，或容许条件较好的农村信用社或乡镇银行兼营农民承包地和宅基地(包括上面的房屋)的抵押业务。

第二种情况是，继续留在农村的农民的承包地和宅基地的抵押。这同样涉及抵押给农村中的私人或企业还是抵押给农村金融机构的选择问题。最不可取的做法是抵押给本村或外村的农民，因为这同外出务工进城的农民把承包地或宅基地抵押出去的情况不同：农民外出务工进城后，抵押了自己的承包地或宅基地，得了一笔钱，在城里工作、生活，即使承包地或宅基地归了别人，也不至于引起太大的纠纷。而留在村里的农民就不同，一旦抵押后还不清贷款，耕地或宅基地(包括上面的房屋)归为别人，丧失住所之后的农民怎么生活？所以较好的做法仍是由农村金融机构从事土地抵押业务，以避免私人之间发生纠纷或出现变相的高利贷行为、私人土地兼并行为。

建立农民生活保障制度

《21世纪》：现实中，一个关乎农民切身利益的问题是，土地是农民最重要的生活保障，承包地和宅基地抵押出去之后，如果农民遭遇重大自然灾害，如何偿还贷款？农民的生活如何得到保障？

厉以宁：如果进行土地抵押的农民家中的主要劳动力因各种原因死亡、残疾，他们也会沦落到丧失抵押物的地步。因此，农村保险、农业保险实际上是对农民的土地抵押行为的有力支持，也是农民增产增收的保证之一。

可以相信，一旦土地抵押行为规范化了，农村、农业保险工作加强了，农村经济就增添了活力，不仅外出务工和迁居城镇的农民受益，继续留在农村的农民受益，而且城市居民同样受益。因为农民的收入提高了，城乡经济联系加强了，城镇化的速度会加快，居民进城也将有序地推进。

《21世纪》：实际上，农民生活保障的建立包含着不同方面的社会保障，比较好的方式是逐渐建立完善的最低生活保障制度，在此基础上使得农民以及城镇居民有基本的生活保障。现在问题是，中国还处于工业化中期，有没有条件建立社会最低保障制度？

厉以宁：西欧国家一般是在工业化后期建立社会最低生活保障制度的，在他们进入社会工业化后期以前，政府承担的是社会救助而非社会最低生活保障义务。我国目前尚处于工业化中期，那么，有没有条件在工业化中期资本上建立社会最低保障制度呢？应当说是有条件的。假定城市享受社会最低生活保障的人数为3000万人，平均每人每年最低生活保障费用为3600元，共需支出1080亿元；假定农村享受最低生活保障的人数为6000万人，平均每人每年最低生活费用为1800元，共需支出1080亿元；两者合计，财政每年支出最多为2160亿元，这应当仍在财政可承受的范围之内。实际上，财政每年支出会低于2160亿元，因为享受最低生活保障的家庭并不全是零收入家庭。

《21世纪》：在目前二元体制的前提下，统一建立最低生活保障似乎很不现实，您认为怎样让农民也可以享受最低生活保障的发放？

厉以宁：由于城乡二元体制的存在，以及由于农民承包土地和宅基地实际上包含了最低生活保障的内容，所以目前要基本上建立最低生活保障制度必须在城乡二元制框架内考虑，而不能等到城乡二元制结束之后再考虑。换言之，目前还不能实行城乡一样的最低生活保障支付标准。

农民使用承包地、宅基地的事实应考虑在内，同时还要考虑到城乡生活费用的差异。可行的做法是：在一个省、市、自治区范围内，可以把农村人均最低生活保障支付标准做为基础，城市最低生活保障支付标准向上浮动一定百分比。由于各个地区生活费差异的存在，无论城市还是农村的人均最低生活保障支付标准都不宜全国统一标准。也可以全国制定一个最低生活保障参数，各省、市、自治区按城乡在这个参照数的基础上做一些调整。

农民如果迁居城镇，并放弃了承包地、宅基地之后，低收入家庭都应享受城市最低生活保障。如果农民进城务工但并未放弃承包地、宅基地的，则不享受城市最低生活保障。而且，只要城市务工收入高于农村最低生活保障支出标准的，也不在农村最低生活保障发放的范围之内。

假定我国在工业化中期基本上建立了社会最低生活保障制度，那么，随着经济持续发展及工业化、城市化的推进，城乡二元体制改革将在这个过程中取得进展，这也就为我国逐步向城乡最低生活保障统一支付标准靠拢。再说，随着国家经济实力的增强和财政承受能力的增强，社会最低生活保障支付标准是有条件逐步提高的。社会最低生活保障支付标准将随着职工平均工资和农民平均收入的增加而增加。

《21世纪》：随着农民承包土地、宅基地制度的改革，以及社会最低生活保障制度的逐渐确立，是不是就能够解决当下城乡二元体制带来的发展难题？

厉以宁：无论是农民承包的耕地入股、农民宅基地的置换，还是农民的承包地、宅基地(包括上面的房屋)作为贷款的抵押物，都需要有法律上的明确界定。既然这些都是城乡二元体制改革过程中有必要及早解决的问题，可以先在各个改革试验区范围内试点，总结经验，逐步推广。即使有些做法同现行法律有不一致之处，或者找不到现行法律的依据，这也不妨碍继续试点，以便以后再修改法律或制定新的法律。中国的经济体制改革正是这样一步步走过来的。

可以相信，随着城乡二元体制改革的推进，随着农民承包地的流耕和宅基地置换工作的展开，随着农民承包地和宅基地抵押问题的解决，农业一定会有很大发展，农民收入会迅速增长，城镇化速度也一定会大大加快。相应地，城乡收入差距将会在农民收入增长过程中逐步缩小，由此对中国发展的可持续性推动作用是难以估量的。

这里可以用城镇化的加速作为例子。前面已经提到，城镇化之所以进展缓慢，同城乡二元体制的存在有关，因为这大大限制了农村人口的外迁。也正因为农村人力资源未能充分发挥作用，城乡收入差距扩大是难免的。何况，即使农民进城后有了工作，子女的就学升学、医疗问题的解决都相当困难，更何况农民难以融入城市社会。所有这些情况，都将在城乡二元体制改革中发生变化。因此，城镇化的进展将会是加速度的。

中国经济增长至今仍是以投资带动为主，消费，尤其是民间消费，虽然在近年来有所增加，但与投资带动相比，依旧居于次位。扩大内需是我们面临的大问题。如何扩大内需？关键还在于迅速提高农民收入，改变农民的生活方式，调整农民的消费结构。由于城乡二元体制改革将导致农民收入的增加和农民生活方式的变化，以及由于社会最低生活保障制度建立而导致社会低收入家庭后顾之忧而逐渐消除，必定会引起内需的大突破。全世界最大的待开发的市场在哪里？就在中国农村。中国的农民，包括迁居到城市的农民和继续留在农村的农民，是一个数量庞大的“待富”群体，一旦他们走上了小康、富裕的道路，会造成什么样的结果，我们拭目以待。