深化改革：排除实现科学发展的体制障碍

——专访参与中央经济工作会议重要文件起草的经济学家范恒山

2006年12月5日至7日在京举行的中央经济工作会议，提出了2007年经济工作的指导思想、总体要求和主要任务。会议特别强调了做好明年经济工作，最重要的是全面落实科学发展观，保持经济平稳较快发展，防止出现大的起落。针对会议所确定的这些重要政策方针，《中国改革》杂志日前特别邀请参与会议重要文件起草的著名经济学家范恒山为读者加以全面解读。以下是其主要内容：

体制不顺是经济社会全面协调可持续发展的根本性障碍

《中国改革》：2006年中央经济工作会议用"八个坚持"力促国民经济又好又快发展，其中特别提到，"坚持深化体制改革，加快形成落实科学发展观的体制机制保障。建立健全贯彻落实科学发展观的体制机制，是今后一个时期深化改革的主要任务。"一句"加快形成落实科学发展观的体制机制保障"，让人觉得前所未有地迫切，其中是否有其深刻的原因？

范恒山：科学发展观是我们党站在历史和时代的高度，深刻总结我国社会主义建设实践经验，吸收世界经济社会发展和人类文明进步崭新成果提出的关于发展的总体看法和根本观点。全面贯彻落实科学发展观，必须着力推进体制创新，依靠改革建立起强有力的体制保障。但体制不顺是中国经济社会全面协调可持续发展的根本性障碍。

改革开放后经济社会生活中的突出矛盾和问题之所以会长期存在且不断发展，与相关改革不到位、体制机制没有理顺紧密相关。例如，目前存在的各级政府职责不清、事权财权不匹配，政绩考核过重看待经济增长速度，新增领导干部选拔任用方面市场竞争与社会评价机制作用不充分等体制弊病，是导致一些地方政府单纯追求经济增长速度，搞"政绩工程"、"形象工程"并因此而盲目投资、搞重复建设、实施地区封锁和市场分割的重要原因；公共服务不均等，包括户籍制度在内的城乡管理体制分割等是城乡、地区发展不平衡的重要原因。在政绩和利润的驱使下，政企不分的政府行政体制，产权不清晰、责任主体不明确的国有企业制度，不完善市场制度下的非公有经济下的发展，也都成为了资源浪费、环境破坏，不惜以牺牲长远发展来换取一时繁荣行为发生的体制依据。而精力和财力集中到了追求经济增长速度方面，社会事业的发展就受到抑制，"一条腿长、一条腿短"的问题也就不可避免了。因此，要转变增长方式，创新发展模式，落实统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人和自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道，必须深化改革，排除实现科学发展的体制障碍。

《中国改革》：这次中央经济工作会议提出，做好2007年经济工作，最重要的是全面落实科学发展观，保持经济平稳较快发展，防止出现大的起落，促进经济工作从"又快又好"迈向"又好又快"。从"又快又好"到"又好又快"，这种提法上的变化蕴涵着什么深意？为什么保持经济"又好又快"发展要特别强调全面落实科学发展观？

范恒山：科学发展观是基于我国发展进程中许多重要问题的科学分析而提出来的。建国后，我们依靠社会主义基本制度和广大人民群众建设社会主义的饱满热情，在很短的时期内，建立起了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，经济保持了高速发展，科技、教育、文化、卫生、体育等各项社会事业也得到了有力的推进，但至改革开放时的近30年间，也出现了经济增长速度与效益脱节，积累与消费，重工业与轻工业、农业等重大比例关系失调的问题，虽然几经调整，都没有能从根本上解决，最终迫使以行政命令指挥一切的计划经济体制走向改革的道路。在改革开放的强有力推动下，从1978年到2005年的27年间，国内生产总值从147亿美元增加到22350亿美元，年增长率达9.6％，生产力得到迅猛发展，人民生活水平大幅提高，综合国力显著增强。但是，城乡区域发展不平衡，经济结构不合理，资源浪费严重，经济增长方式粗放，社会事业发展滞后以及投资盲目扩张，重复建设蔓延，地区封锁严重，就业压力巨大，农民收入增长缓慢等深层次经济社会矛盾始终伴随这一过程。针对这些问题，这一时期我们曾多次实施治理整顿或宏观调控，都没有能有效解决问题，许多问题反而进一步恶化。例如，在制定"九五"计划时，国家明确提出要改变主要靠增投资、上项目、耗资源发展经济的状态，实现经济增长方式从粗放型到集约型的转变。"十五"时期，进一步提出调整经济结构，实现经济发展速度与质量结构和效益的有机统一。但十多年过去了，经济增长粗放状态日趋严重，经济结构不合理的状况也没有明显改变。仅以资源能源的消耗为例，与欧美发达国家相比，我国创造1美元国内生产总值的能耗是它们的4～10倍。33种主要产品的单位资源消耗量比国际平均水平高出46％。我国国内生产总值仅占世界总量的4％多一点，但原煤、铁矿石、钢材、氧化铝、水泥等的消耗量均达到了世界总消耗量的1/3或1/2左右。据测算，进入21世纪前的20多年，我国能源弹性系数（能源消费增长速度与国内生产总值增长速度之比）都低于1，而2001年以后则达到了1.3以上。

理顺行政管理体制是实现科学发展的关键环节

《中国改革》：您认为影响实现科学发展的最重要的问题是什么？建立健全落实科学发展观的体制保障需要做哪些事情？

范恒山：政府作为经济社会管理者所处的特殊位置，以及我国正由计划经济体制转向社会主义市场经济体制、由不发达经济转向发达经济的具体国情，决定了政府在改革发展中的主导地位和政府行政管理体制对于整个体制的特殊制约作用。上面的分析清楚表明，制约经济社会全面协调可持续发展的体制障碍，主要体现在行政管理体制不完善。理顺行政管理体制是实现科学发展的关键环节。建立健全落实科学发展观的体制保障，必须把理顺政府行政管理体制放到突出重要的位置。随着改革向纵深推进，行政管理体制改革对其他改革的制约作用进一步增强。完善的社会主义市场经济体制，从体制构架本身来说，应该是建立在社会主义经济制度之上，自主、能动的微观主体，开放、有序的市场体系，科学、有效的调控机制，普惠、适度的保障体制和严整、完备的法律制度的有机统一体。而无论其中哪一个方面的形成，都取决于政府行政管理改革的深入推进：要形成规范的现代企业制度，就必须通过有效方式割断或阻隔政府与企业间的行政关系和资产纽带，切实解决政企不分、政资不分问题;要形成统一开放、竞争有序的现代市场体序，就必须打破行政性垄断和行政主导的地区封锁；要形成灵敏有效的宏观调控和经济调节体系，就必须进一步规范政府职责，优化政府组织机构、创新行政管理方式；要形成完善的社会保障制度，就必须进一步理顺各级政府的事权关系，建立建全公共财政体系；要形成严密的市场法律体系，就必须依靠制度建设严格约束行政权力，推行依法行政。

《中国改革》：改革行政管理体制既然是要针对影响科学发展的薄弱环节，着眼于构建责任政府、服务政府和法治政府深入展开，主要从哪些方面进行？

范恒山：第一，进一步转变政府职能。目前政府职能转变仍不到位，政企、政事、政资、政府与中介组织不分的状况还很严重，要把加快政府职能的转变作为深化行政管理体制的核心环节。进一步缩小政府承担事务的范围，把与政府性质及职能不相符的事务一律交给企事业单位和市场中介组织；强化制度约束与责任追究，严格制约政府部门对企事业单位和市场中介组织的经营活动和具体业务的直接干预，当前要着力解决政府有关部门对企业生产投资、人事管理等方面事物的直接干预问题；清理、回收不宜有事业单位承担的行政事务，理顺政府部门与事业单位的关系；进一步推进政资分开，直接或间接割断政府干预企事业单位生产经营与具体业务的资产纽带。

第二，继续搞好行政审批制度改革。在当前的经济社会活动中，审批管理依然宽泛，审批环节依然繁杂，必须下大功夫加以解决。进一步缩小行政审批的范围，政府控制的重要产品、资源、工程、服务等的指标、额度和规模，视具体情况，或引入市场机制配置调节，或依靠法律法规规范操作，把行政审批限制在最必要的限度内，尤其要把投资审批范围严格限制在关系经济安全、环境资源、整体布局的重大项目和政府投资类、限制类项目方面；进一步改善审批方式，积极实行核准和登记备案制度，大力推进网上审批；简化审批程序，切实保障各类审批方式的便利性和效率性；加强审批事项的后续监管，建立健全审批反弹处置机制；探索建立规范的审批管理与操作机制，实现审批权力与责任挂钩、与利益脱钩。

第三，继续深化政府机构改革。庞大臃肿、重叠交叉的政府机构必然导致宽泛繁杂、无所不包的政府职能；必然造成政府对企事业单位营运活动的直接和盲目的干预；必然造成政府部门间的相互摩擦和掣肘；也必然造成政府运行的低效率与高成本；虽经多次改革，政府机构仍然庞杂，职责交叉也比较严重。要优化同级政府组织结构，加强和完善从事经济调节和社会管理的机构，撤销直接从事或干预微观经济活动和社会事务的机构；明确职责分工，整合分散在不同部门的相同行政职能，消除交叉重复；规范各类领导小组和协调机构，一般不设实体性办事机构。要理顺上下级政府机构设置，按照各级政府的性质和中央统一的领导、充分发挥地方积极性的原则，合理划分中央和地方的经济社会事务的管理职权，在此基础上，理顺中央和地方在财税、金融、投资、社会保障及工商、质检、国土资源管理等领域的分工和职责，合理调整一些领域的中央对地方的垂直管理体制。要着手减少行政层级，适应政府职能不断转变、统一市场逐步推进、经济一体化深入发展以及交通、通讯等基础设施明显改善的要求，着眼于提高行政效率、降低行政成本，积极进行省直管县、乡镇机构改革等探索，逐步形成科学的行政层级构架。加强行政区划与经济区域协调发展问题研究，优化行政区划结构，增强具备条件地区引领带动作用。

第四，继续改革行政干部选拔任用制度。干部人事制度不完善造成一些行政干部事业心责任感不强、思想作风不端正、工作作风不扎实、脱离群众的问题。要切实贯彻公务员法，建立健全考核录用、优胜劣汰、激励保障与监督制约机制；以扩大民主为重点，进一步落实行政领导干部民主推荐、民主测评、差额考察和任前公示制度，加大推行公开选拔、竞争上岗的改革力度；积极实行、合理运用投票表决机制，完善干部选拔任用的决策体制；严格实行领导干部职务任期制度和辞职解聘制度；改变现行的以经济增长速度为核心的干部政绩评价体系，建立体现科学发展观要求的经济社会发展的综合评价体系，更多使用反映人民群众切身利益和经济社会协调发展的评价指标，相应建立保障落实制度和奖罚机制。

第五，继续加强政府重大事项决策机制建设。在政府决策方面仍然存在着凭主观意志办事，"一把手"说了算，缺乏有效的制约监督与责任追究机制等问题。要完善重大事项决策的规则和程序，推进政府决策的科学化和民主化；建立重大事项决策调查研究制度，涉及经济社会发展全局和群众切身利益的重大事项，经过实际调查研究后再纳入决策程序；完善重大事项集体决策制度，在领导班子集体讨论的基础上，按照少数服从多数的原则决策重大事项；推进政务公开，实行重大决策事项公示、听证和专家咨询制度，完善政府新闻发布制度和信息披露制度；建立健全行政问责制，严格实行重大决策失误引咎辞职、经济赔偿和刑事处罚制度。

第六，继续完善政府管理法制体系。当前，违规行政现象在一些地方频繁发生，在企业改制、房屋拆迁、土地征用、环境改造等方面存在着侵害群众利益的状况，政府法制管理相对薄弱。要建立健全规范经济社会活动，特别是涉及市场主体行为、产权保护、交易秩序及劳动、就业、保障等的法规，为政府全面依法行政创造完备的法制环境；建立健全规范政府行政活动，特别是涉及机构编制、职责权限、行为方式、奖励处罚等的法律法规，强化对政府行为的监管；强化行政人员法律素质培训，切实提高行政人员执法能力，改革行政执法体制，推进综合执法试点，实行执法责任和执法过错追究制，做到严格执法、公正执法和文明执法。 与此同时，要优化立法角度，改变长期以来实际上存在的对政府部门约束较为松懈的状况，从"允许性"的角度设置关于政府部门的法律法规。

《中国改革》：在推进行政管理体制改革过程中，如何看待所涉及的一些深层关系，比如党政关系、中央与地方的关系等，究竟应该如何处理好这些关系？

范恒山：推进行政管理体制改革，还必须深入研究并逐步理顺一些深层关系，特别重要的是两个方面的关系：

一是党政关系。中国共产党是执政党，办好中国的事情，关键在党。必须加强党对各项工作的领导。但党的领导，不是也不应当取代政府直接组织经济社会活动和处理日常行政事务。以党代政，不仅会妨碍政府职能的正当履行，还会导致对一些事关全局的重大事务的领导、谋划、处置和管理上的缺位，造成严重的后果。基于社会主义市场经济的本质要求和行政运行规律，基于党在国家经济社会事务中的领导地位和党承担的历史责任，党的领导主要是把握方向、谋划全局、提出战略、制定政策、推动立法、营造良好环境，政府则是依法行政，贯彻落实党的各项战略决策和方针政策，组织和处理日常事务。政府有权对符合自己身份与职能的事务进行决策与管理。要建立健全党政合理行使权力并相应承担责任的体制机制，防止在组织机构、职能行使等方面出现混淆、交叉和重复，切实提高党的执政能力和行政效率。

二是中央与地方的关系。落实科学发展观，不仅要科学界定政府职能，而且要明确划分各级政府的职责。从职责权限上理顺中央与地方的关系，不仅有利于充分发挥两个方面的积极性，也有利于建立与各自职能相匹配的公共财政体制，确保各级政府及时而圆满的履行好自身的职责。原则上，属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的公共事务和重大事项，例如外交、国防、货币制造与发行、宏观经济调控、国家经济安全等应由中央负责；与地区和社会发展相关的公共事务和事项，例如经济结构调整、市政建设等由相关地方政府负责；与国家整体利益相关需中央统一管理、但其任务需要在地方执行的事务与事项，例如民政、人事、社会保障、计划生育等，可由中央制定统一规范而由地方负责实施。改变主要依靠政策性文件调整中央和地方关系的做法，将中央和地方的权限职责法定化。

着力推进有利于落实科学发展观的其他重要体制创新

《中国改革》：完善科学发展观的体制保障是一项系统工程，在深化政府行政管理体制改革的同时，对于其他相关领域里的改革及其体制关系的全面理顺应该怎样看？如何形成有利于转变经济增长方式，促进全面协调可持续发展的机制？落实科学发展观还需要着力推进哪些重要的改革和体制创新？

范恒山：首先，要大力发展混合所有制经济，形成合理的所有制结构。

合理的所有制结构，不仅有利于政府超脱对企业和市场的直接干预而集中精力履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责，而且能够推动企业进行规范化运作和市场合理配置资源。必须进一步调整所有制结构，形成阻碍政府部门借公共管理者身份直接干预企事业单位具体经营与事务活动的资产基础。一方面，要继续调整国有经济布局和结构，通过存量调整和增量倾斜的方式，推动国有资本进一步向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业与关键领域集中；另一方面，要继续鼓励、支持和引导非公有制经济发展，确保各种形态的非公有制经济享有与其他经济成分同等的投资机会、行政服务、市场环境和权益保障，推动有条件的企业做强做大。在此基础上，要特别注重推动国有资本、集体资本和非公有资本的参股融合，大力发展混合所有制经济。混合所有制经济有利于优化公有资本配置，提高资本运营效率；有利于改善公有企业产权结构，从而依此建立规范的现代企业制度；有利于放大公有资本特别是国有资本的辐射功能，提升整个公有经济的竞争力；也有利于阻碍政府直接干预，从而实现政企分开。要改善市场环境，运用财政、信贷、基金等经济手段，推动企业特别是国有企业通过多种形式和渠道吸纳私人资本、外国资本进入，同时允许公有资本特别是国有资本通过多种形式与渠道参股私有企业和外资企业，使股份制或混合所有制经济成为公有制的基本实现形式。

其次，进一步完善财税体制，建立促进科学发展的公共财政体系。

良好的财政体制是促进和实现科学发展的重要保障和有力支撑。要通过改革，建立起有利于政府部门圆满履行正常职能，有利于公务人员公正行使公务，有利于调节地区间、社会成员间收入分配差别，有利于实现公共服务均等化的公共财政体系。要在合理界定各级政府事权的基础上，相应调整中央与地方、地方各级政府间的财政收支关系，确保财权与事权相匹配。进一步完善财政转移支付制度，在加大中央对地方、省对县乡的财政转移支付力度的同时，优化转移支付结构，增加一般性转移支付规模，重点帮助欠发达地区和农村贫困地区解决财力短缺问题。改革县乡财政管理体制，推进省级直接对县的财政管理和"乡财县管乡用"制度。实行有利于增长方式转变和能源资源节约的财税制度，积极探索限制开发、禁止开发地区财政支持扶助的途径，研究建立生态补偿机制。调整与完善资源税，促进资源节约使用和效率提升。继续深化以农村税费改革为重点的综合改革，促进农业不断增效、农民持续增收的长效机制，不断缩小城乡差别。

第三， 加强市场制度建设，充分发挥市场机制调节功能。

市场是活力、效益的源泉，也是规范、自律的动力，落实科学发展观，实现科学发展，必须进一步推进市场制度建设，充分发挥市场机制在推进经济结构调整提升、合理利用与配置资源等方面的基础性作用。要深化价格体制改革，在有效控制价格总水平的前提下，理顺水、电、煤、石油、天然气、运输等基础产品和土地等生产要素的价格，合理调整教育、卫生、文化及城市污水、垃圾处理等公共服务和产品的价格，建立起真正体现供求状况、资源稀缺程度和有利于协调发展、可持续发展的价格形成机制。综合运用经济手段、法律措施与行政途径，进一步打破行政性垄断和地区封锁，促进商品和要素在全国范围内自由流动。积极发展和规范律师、公证、会计、资产评估等机构和各类行业协会与商会，强化市场中介组织的桥梁纽带和自律自矫作用。完善的信用制度是约束市场主体和规范市场秩序的重要手段，是经济社会事业健康发展的重要基础，要结合市场秩序的整顿与违法行为的打击，以完善信贷、纳税、合同履约、产品质量的信用记录为重点，加快建设企业和个人信用服务体系、监督体系和失信惩治制度。

第四，推进就业分配与保障体制改革，切实维护人民群众基本权益。

以人为本是科学发展观的本质内涵，也是实现科学发展的根本条件。坚持以人为本，核心是维护人民群众以生存权、财产权和自由发展权为主体的基本权利，而当务之急是通过就业分配与社会保障体制的改革，形成合理的社会利益分配格局和有效的社会成员风险应对机制。就业是人民生活的保障，也是收入分配的基础，要着眼于形成鼓励创业和推动就业机会公平的体制，完善管理方式，优化政策措施，打破各种形式的就业垄断，实现最广大人群的上岗就业。要充分维护分配过程和机会的公平，理顺收入分配关系。基于当前社会成员间的收入分配水平悬殊的实际，在继续重视效率的同时，应把公平放在更突出的位置。要整顿和规范收入分配秩序，切实解决利用公权、动用公共财力、依靠特许经营获得的垄断利润来提高少数人收入水平问题，并采取有效措施，促进收入再分配，着力提高低收入者收入水平。以扩大保障范围为重点，加快推进社会保障体系建设。建立社会保险基金灵活划转制度，切实解决进城务工人员和流动就业人员的社会保障问题，综合运用财政、税收、信贷等手段，促进非公有制企业发展社会保障；进一步完善城市居民最低生活保障制度，逐步探索建立农村居民最低生活保障制度，加快城乡特殊困难群众社会救助体系建设；完善失业保险与促进就业的联动机制；巩固发展家庭赡养、亲属间互帮共济等传统保障形式，鼓励有条件的单位建立补充保险，积极发展各种形式的商业保险。

第五，推进教育卫生文化体制改革，加快发展各项社会事业。

广大人民群众享受社会发展成果的多寡及其均等化程度，既是科学发展的重要内容，又是衡量科学发展质量和水平的基本尺度。要着眼于增强发展活力，保障平等分享权利，以教育、卫生、文化体制改革为重点，理顺社会事业运行体制。落实农村义务教育保障机制，推进城乡间义务教育的均衡发展。采取有效措施，切实保障进城务工人员子女平等享受义务教育的权利。建立规范的公共教育资源向欠发达地区和贫困地区、边疆地区、民族地区倾斜的机制，逐步缩小区域间教育发展差距。完善职业教育体制，大力发展职业教育。推进现代学校制度建设，提高高等教育质量。改善政策环境，鼓励、支持、引导民办教育发展。理顺医药卫生行政管理体制，推行政事分开、管办分开、医药分开；深化医院体制改革，实现营利性与非营利性分开，特殊服务与一般服务分开；合理配置医疗卫生资源，大力发展城市卫生社区服务，以推进新型合作医疗为重点，大力发展农村卫生事业。推进经营性文化单位企业化转制，在市场竞争中形成一批大企业、大公司和大集团。推进公益性文化单位内部体制创新，建立富有活力的劳动、人事、收入分配等制度。鼓励非公有资本依法进入文化产业，积极发展农村文化事业。