建立可持续发展的体制保障

（16条建议）

 

中国（海南）改革发展研究院

 

一、面对实现可持续发展的巨大压力，要把改革作为实现“又好又快”发展的根本途径

1.实现可持续发展面临着日益增强的两大压力。进入新世纪以来，我国的可持续发展面临着日益增强的两大压力：一是资源环境约束的压力越来越大，二是全社会基本公共需求全面快速增长的压力正在凸显。面对现实的两大压力，新阶段的可持续发展需要把握两大原则：

（1）经济增长要在资源与环境可承受的条件与约束下进行。进入新的发展阶段，以牺牲资源和环境为代价的快速经济增长不仅会大大削弱中长期可持续发展的能力，还将不断加大经济社会风险。为此，我们应当防止的是:不能以GDP的快速增长掩盖高消耗、高污染的粗放型经济发展问题；不能以当前高增长、低通胀的良好发展态势掩盖经济结构的扭曲和资源配置效率的损失；不能以发展重化工业来掩盖能源利用的低效率。此外，也不能以地方政府推动经济增长的成绩掩盖地方政府在资源利用和环境保护上的某些职责缺位。

（2）经济增长要在广大社会成员基本公共需求满足程度的条件与约束下进行。进入新的发展阶段，重视经济增长而忽视社会发展的路子很难走远。这是因为，能否逐步满足全社会的基本公共需求不仅是可持续发展的重要条件，更是可持续发展的重要目标。应当清醒地看到，我国消费率长期过低，收入差距、城乡差距不断扩大，经济社会发展不平衡的矛盾有所增加，都与基本公共服务不到位、基本公共产品短缺直接相关，这在一定程度上成为制约我国实现可持续发展的重要因素。

2.把加快推进改革作为提高经济质量、培育可持续发展能力的主线。面对日益增强的两大压力，新阶段实现“又好又快”发展既要解决资源环境问题，又要解决民生问题。从近些年的实践看，无论是资源环境问题，还是民生问题，都与改革的滞后直接相联系。

由于市场化改革在资源要素领域推进的滞后，资源要素价格很难反映稀缺程度。而且，我国尚未建立起环境成本内部化的市场机制，这使得资源环境的巨大压力很难转化为企业的内部成本。在这种情况下，通过从中央到地方逐级下达节能减排指标所能发挥的作用相当有限。

由于公共服务领域改革的滞后，尽管各级政府大大加强了解决民生问题的投入力度，但基本公共服务供给的体制机制问题仍比较突出。如不尽快形成公共服务稳定的财政支持机制，如不尽快打破城乡二元的制度结构，民生问题很难得到全面地解决。

当务之急，应当尽快确立治标和治本兼顾的方针，在实施宏观调控中注重推进市场化改革；在增加民生投入力度的同时，尽快把建立公共服务体制作为改革攻坚的基本目标之一。由此，把实现可持续发展建立在体制机制创新的基础之上。

3.新阶段改革的实质，就是按照可持续发展的要求实现全面制度创新。当前，可持续发展进程中出现的新矛盾、新问题已使我国的改革站在了一个新的历史起点上。第一，经济体制改革的主要出发点已由增加经济总量转变为提高经济质量、培育可持续发展能力。为此，要将市场化改革逐步推进到资源要素领域、国有垄断行业，为转变经济增长方式提供动力。第二，建设和谐社会既是可持续发展的重要前提，又是可持续发展的基本目标。为此，应当尽快建立公共服务体制，从根本上解决民生问题。第三，无论是经济体制改革，还是社会体制改革，都依赖于政府转型的实际进程，而政府转型又对政治体制改革提出了新的要求。为此，要积极地推进政治体制改革，为实现全面制度创新提供有力的保障。

 

二、以实现经济增长方式由政府主导向市场主导的转变为重点，在市场化改革的核心领域和关键环节取得实质性突破

4.我国进入改革政府主导型经济增长方式的转折点。历史地看，在我国市场经济体制建立的过程中，政府主导的经济增长方式是多年来经济快速增长的主要动力。但是，随着改革发展的不断推进，政府主导的经济增长方式的积极作用在减少，负面作用越来越突出，并在一定程度上成为近几年经济过热、土地失控、资源浪费、环境恶化以及宏观经济波动的重要原因。比如，由于政府对要素配置与定价不适当的行政控制，使要素部门的市场化改革严重滞后于产品部门的市场化改革进程。由此，造成要素市场的扭曲与失衡，并使资源环境约束性的矛盾明显突出。再比如，由政府主导的投资过快增长的体制性问题尚未根本解决，地方政府的投资冲动具有一定的普遍性。因此，稳定投资增长的关键，是稳定政府主导的投资增长。由此看来，进入改革发展新阶段，政府主导的经济增长方式及其运行机制，已经是弊大于利、非改不可。

5.把实现经济增长方式由政府主导向市场主导的转变作为新阶段市场化改革的主要任务。早在1995年，中共十四届五中全会通过的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标建议》中，就提出了经济增长方式从粗放型向集约型转变的目标。但10多年后的今天，粗放型增长的问题仍比较突出。

我国既是一个发展中的大国，又是一个转轨大国。从发展的角度看，经济增长方式是一个从粗放型向集约型转变的问题；从转轨的角度看，经济增长方式的实质是由政府主导向市场主导的转变的问题。现在看来，后一个转变更带有根本性，没有后一个转变，前一个转变是缺乏条件的。由于政府主导的经济增长方式和运行机制尚未根本改变，政府仍然掌握重要资源的配置权，并严格控制重要的生产要素价格。由此，使资源的价格不能反映资源稀缺程度和市场供求关系，不能反映生产和使用过程中环境污染等外部成本的问题。这样，不仅误导了企业，而且破坏了市场配置资源的功能。相反，如果资源的稀缺性、环境的成本能够通过价格信号反映在企业内部成本中，如果资源要素价格能够充分反映市场竞争的实际供求关系，企业的行为、政府的投资冲动就会受到市场机制的有效制约。

6.从转变经济增长方式的内在要求出发，实现市场化改革的深层突破。以打破政府主导、建立市场主导的资源配置机制为重点，“十一五”时期应当尽快在市场化改革的重点领域和关键环节取得重要突破。

（1）推进资源要素价格等相关改革。逐步放开水、电、天然气、成品油、各类矿产品的行政控制，建立市场主导的资源价格形成机制，使资源价格能够反映稀缺程度，能够有效地引导企业节约资源。

（2）在严格环境监管的同时，注重利用市场机制，形成环境成本内部化的制度安排。通过改革排污许可证制度、建立排污权交易制度，广泛地运用税收、收费、押金等方式，将环境成本转化为企业成本，使环境保护成为企业生产经营必须考虑的硬约束。

（3）加快推进投资体制改革，落实企业投资的主体地位。只有当企业成为真正的投资主体，才能够真正对市场信号做出理性和敏感的反应，才能够按照真实的成本收益决策。因此，要规范政府的投资行为，将政府投资严格限定在公共领域，并尽快建立政府投资决策责任追究制度。

（4）加快垄断行业改革。当前，应当尽快出台《反垄断法》。以反行政垄断为重点，严格限定国有垄断经营的范围，降低门槛，引入竞争。应当看到，行业的重要性并非垄断的理由。垄断行业改革重在打破部门利益、行业利益，为多种所有制企业公平竞争创造良好的制度环境。

（5）加快推进产权改革。有效的产权制度是完善市场价格形成机制的重要前提。随着物权法的实施，需要进一步推进产权制度改革。在解决国有企业产权问题的同时，将产权制度改革拓展到资源要素产权、环境产权、知识产权等多个领域。

7.以积极的对外开放政策促进市场化改革。全球化时代，一国的经济安全主要体现在该国的经济是否具有国际竞争力。从我国的实际看，经济运行最大的风险在于延缓市场化改革，保留落后、脆弱的经济结构和制度结构。随着加入WTO后过渡期的结束，我国已经深度融入全球化进程。客观地看，对外开放不仅大大促进了我国经济的发展，还增加了推进国内改革的机会和选择空间。下一步，还应当抓住全球化进程中难得的机遇，更加积极主动地利用外资加快国有垄断行业、国有商业银行和证券市场改革的步伐。

8.市场化改革对解决可持续发展问题具有根本性意义。当前，人们关注社会领域的公平问题比较多。但也要看到，由于行政垄断、权力寻租造成的经济运行中的某些不公平性问题对可持续发展的影响更大，它既损害了经济发展的整体效率，又放大了社会领域的不公平。比如土地要素行政配置、利率双轨制造成了巨大的寻租空间；由于资源产权不明晰造成资源溢价不能上缴国家；由国有垄断行业依据垄断地位造成不合理的高收入；一些企业破坏了环境，获取了收益，但环境破坏的代价却要由社会承担。如果没有市场化改革的实质性进展，由这些制度因素造成的收入分配差距很难通过再分配得到有效地缓解。也就是说，在现行的经济体制下，我国收入分配差距持续拉大的趋势并不会随着经济发展水平的提高而自动出现逆转。从这个意义上来说，市场化改革不仅对缓解资源环境压力具有决定性意义，对缓解日益拉大的收入分配差距也具有重大作用。站在新的历史起点上，应当重新估量和审视市场化改革的重大作用，以更大的决心推进市场化改革。

 

三、以建立公共服务体制为重点，加快推进社会体制创新

9.把逐步实现基本公共服务均等化作为新阶段社会政策的重点。在解决民生问题的过程中，社会政策已经开始扮演重要角色。考虑到财政的可持续性和社会公平的双重约束，应当把逐步实现基本公共服务均等化作为新阶段社会政策的重点。这样，不仅可以有效地缓解城乡差距、地区差距、贫富差距，还可以在增加人力资本、促进消费、拉动内需等方面发挥重要作用。

（1）把基本公共服务均等化作为统筹城乡发展政策的重点。农村改革发展走到今天，进一步解放和发展农村生产力已经越来越依赖于农村人口素质的提高。强化基本公共服务供给不仅可以提高农民素质，加快农村劳动力转移，还可以提高农民工在初次分配中的收入水平。从统筹城乡发展的大局出发，以提高人口素质为重点，解决农民的基本公共服务问题，可以使农村的人口数量压力尽快转化为人力资源优势。

（2）把基本公共服务均等化作为统筹区域发展政策的重点。从2006年我院对西北三省调研的情况看，由于各种自然条件的局限，西部地区要在经济总量上赶上东南沿海地区，并不现实。问题在于，“因受教育程度低致贫”和“因病返贫”在西部农村带有一定的普遍性，成为制约西部农民脱贫的直接因素。因此，缩小区域差距，重要的是缩小区域之间基本公共服务的过大差距。

（3）把基本公共服务均等化作为再分配政策的重点。这些年，基本公共服务的个人承担费用上涨太快，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度，这是贫富差距不断扩大的重要原因之一。为困难群体提供义务教育、公共医疗和社会保障等基本公共服务，不仅可以直接缓解并缩小贫富差距，还可以通过提高他们的自身素质，增加其在初次分配中收入的份额。

10.把建立公共服务体制作为社会体制改革的基本目标。在我国经济持续快速增长的情况下，民生问题逐渐凸显，这在很大程度上反映了我国公共服务领域体制机制建设的滞后。在体制机制缺位的情况下，民生问题的提出和解决，都明显地落后于社会需要，以致于矛盾和问题不断积累。因此，还不能把解决民生问题简单地等同于增加财政投入和向困难群体“发红包”。从现实出发，应当把建立公共服务体制作为社会体制改革的基本目标尽快落实。这样不仅可以为实现公平正义提供重要的制度保障，还可以加快建立起“社会安全网”，为推进新阶段的市场化改革创造有利的社会条件。

11.加快建立覆盖城乡的基本公共服务体系。在相当一段时期，我国基本公共服务供给处于“锦上添花”而非“雪中送炭”的状态。“十一五”时期，应当把社会政策的目标和重点设定在社会底层，高度重视并优先解决农村居民和城市困难群体的基本公共服务供给问题：一是强化政府促进就业的公共服务职能，尽快建立多层次、多渠道的就业服务体系；二是要通过对医疗制度的重新设计，使城乡居民都能享受基本的公共卫生和医疗服务；三是把义务教育纳入到财政保障范畴内，尽快实现城乡义务教育的全部免费；四是按照“低水平、广覆盖”的原则，努力将所有的社会成员纳入社会保障体系；五是应继续加大力度，从制度上切实解决关系到群众生命的生产、卫生、食品等公共安全方面的问题；六是高度重视环境问题，缓解生态环境不断恶化的趋势。

12.建立充分发挥政府、市场、社会三方积极作用的公共服务供给机制。我国公共服务供给机制中的问题，重要的原因在于政府、市场、民间组织三者在公共服务供给中的职责边界没有得到清楚地界定。由此，三者在公共服务供给中合理分工、有效互补的格局并未形成，这使得公共资源配置的效果大打折扣。比如，某些由政府直接承办的事业单位缺乏应有的公益性，而许多公益性的民间组织却很难得到应有的政策支持。从我国的实际情况看，政府应当把主要财力和政策支持集中地用在基本公共服务上，以保持基本公共服务的普惠性。许多公共服务由民间组织供给常常效率更高，但政府需要根据其公益性的大小确定对其支持的相应力度。政府还应将自身作为公共服务供给者与监管者的角色区分开来，以增强公共服务监管的有效性。因此，按照政府、市场、社会三者各自作用的范围，统筹设计政府改革、事业单位改革、民间组织发展相关改革，已成为我国构建公共服务体制的重大任务。

 

四、按照可持续发展的要求，着力推进行政管理体制改革，积极地推进政治体制改革

13.大大强化政府的经济性公共服务职能。要实现经济增长方式由政府主导向市场主导的转变，一个重要的前提是政府能够全面履行经济性公共服务职能。从市场化改革的现实需求看，政府应尽快从直接干预微观经济的领域中抽出身来，主要通过提供良好的经济性公共服务，创造优化资源配置和公平竞争的制度条件和政策环境。要重点强化国家的经济战略职能。如，切实加强国家的中长期战略规划职能、能源战略职能、对外经济战略职能等。同时，需要加强政府的宏观调控和市场监管职能，实现政府调控的重点由微观经济主体向宏观经济转变、监管的主要手段由行政干预向政策工具转变，使政府经济性公共服务职能适应市场化的要求。

14.着力完善政府的社会性公共服务职能。从当前可持续发展的内在要求看，在多种所有制的微观经济主体充分发育的情况下，政府不应当继续把公共资源主要投入在竞争性领域的经济建设上，而应当切实承担起基础教育、基本医疗、社会保障等社会性公共服务职能。改革实践表明，只有当政府能够确保自身的公共性，能够对社会性公共服务负最终责任的情况下，才有可能真正调动市场和民间组织等各个方面的力量增加公共服务供给。相反，在政府职责缺位的情况下推行公共服务市场化，不仅不能达到预期目标，还会造成很大的问题。

15.调整和改革中央地方关系以及与此相联系的干部考核机制。无论是经济增长方式的转变，还是建立公共服务体制，都受制于现行“以经济总量为基础”的中央地方关系，以及与此相联系的干部考核机制。一方面，在现行的中央地方财税体制下，地方政府主要关心的是地区经济总量，热衷于投资建设。由此，不时的投资反弹并引发经济波动的风险不可避免。另一方面，在现行的干部体制下，GDP政绩仍是官员升迁的重要条件，这不能不使行政权力与具体的经济活动捆绑的太紧、纠缠的太深，并由此产生各种扭曲的经济行为，以及某些体制性机制性腐败问题。为此，应当尽快实现中央地方关系由“以经济总量为基础”向“以基本公共服务均等化为导向”的转变，严格规定各级政府的公共服务职责，并建立以公共服务为导向的干部政绩考核机制。

16.积极地推进政治体制改革。我国新阶段的改革是包括经济体制、社会体制、政治体制改革在内的全面制度创新。经济体制改革要求严格规范政府与市场之间的边界，社会体制改革要求严格规范政府与社会之间的边界，由此，把政府改革推到了改革的最前沿。而政府改革如果仅仅局限在行政管理体制的框架内，所能够解决的问题是有限的。这就需要启动以民主政治为目标的政治体制改革，确保政府改革能够有效地推进下去。我国推进政治体制改革，需要总体设计、统筹安排和有序进行。

 

（执笔：方栓喜  何冬妮）