经济每月谈：深化财税体制改革的重点和难点
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梁云凤: 关于资源税税费改革，建议加快把它培育成地方富集地区的主体怎么培育，建立在合理划分政府间事权支出责任的基础上确定增值税的分享比例。这也是房地产业营改增直接带来的一个必须面对的问题，营业税是地方主体税，而且房地产业的营业税也是地方的税收支柱，把它改了，而且改成增值税了，增值税又属于中央地方共享税，中央拿大头，地方拿25%，地方又缺乏主体税，这块怎么做？考虑推出房地产业营改增的同时是否加紧考虑增值税分享比例的问题，有人也测算过，是不是按五五，有人说六四，在这儿我比较倾向于中央地方是六四，改变现在的75%和25%的比重。
在适当下放税收管理权的基础上完善税收管理体制，完善地方税制结构，要构建主体税，必须给地方一定的权限。房地产税要给地方一定的解释权，一定的税率调整权，甚至有一些是税收优惠权等等。谢谢。
刘克崮: 谢谢梁云凤，两位大家我就不多做点评了，我觉得他们俩是大家的风范，很简洁、很宏观、很有高度，很有深度，归纳得非常清晰，而且点得都是要害，对十八届三中全会决定的精神领会得很深很透，深入浅出，给我们勾画了一下今后的改革任务，而且又描述了当前推进过程中的状态，我觉得这一点非常好，高培勇在三个工程上有很好的概括，贾所长在基本体制制度四个方面，国家治理现代化，现代市场，现代的市场体系，财政的治理体系，在这几块很精辟，特别提出了关于对94年的评价问题，我觉得是一个很重要的题目。
刘克崮: 我说两个事，第一个是三种全会有一个观点，我概括的，叫93、94年的改革提出来两个目标，叫提高两个比重，提高财政占GDP的比重，财政要有钱，那时候企业承包制，税和率统包，流转税都包。第二个就是提高中央财政占整个财政收入的比，当初的判断针对问题清楚，提高的目标清楚，方式方法清楚，财政怎么提？公平税负、统一纳税、停止承包、规范交税、依法纳税，所以外资、内资、集体、个人全一样，是公平、进步，就稳定了。
刘克崮: 地方就是分税制，过去也是谈判，你交多少、我交多少包干，这就是历史的进步，财政收入的比重占GDP提高了，中央财政收入占全部财政收入的比重提高了，中央财政收入占全国财政收入的比重提高了，我们三个承担了国经中心国家交办的战略重大课题，2013年初我们开始干的，中国新一轮的财税体制改革，我们8、9月交的，三中全会是11月开的，我们提前两个月把报告交了，我们向相关的领导都汇报了，多处都吸收了。刚才两位都讲了，三中全会文件两个比重提高，我的观点是停止，此方针结束了，进入到两个比重稳定，就是宏观税负要稳定，不要提了，国家政府的收入占GDP比重定住，不要涨了，至于以后是不是再要升以后再说，有一个中长的阶段停止，不要再提高了。第二个是中央财政占所有财政的比重不要再提高了，稳定，在全会的第一段有一句话，叫“稳定税负”，稳定广义宏观税负，不要有笼统之嫌，说清楚什么数，什么口径，多少，进行比较。三中全会关于财政有一个重要的变化，就是大不相同，财政金融从来都是各自一大段，或者若干几段，这次三中全会财政是一个独立的财政改革，财政的文字是金融文字的至少3倍，说明了中央对这个问题的重视。最后一段保持现有中央和地方财力格局总体稳定，就是这个概念，税率税负不管怎么改，总宏观税负别动，不管怎么调，中央地方什么关系，中央和地方的基本财力分配格局要稳住，在量上要稳定住。
刘克崮: 宏观税负是指政府财政收入占GDP的比，依照纳入计算的政府收入范围大小宏观税负计算口径可分为狭义、中义、广义三类，进而细分为五中计算口径，本文选择的我国广义税法计算口径为全国公共财政收入，社保基金收入、政府基金收入、国有资本基金收入，都进来叫财政收入，不是税收是财政收入，要扣除各种不可比因素，因为我们要和国际比较，占GDP的比，这就是我们要回答的问题，实际数字是多少？我先给大家结论，2009—2012年，因为我们2013年春夏天出的报告，用的是2012年的数字。2009年29.88%，税占GDP的比是19%，把那三项算进来，99年29.88%，2010年最高33.85%，一年上了4个点，财政收入是GDP的4个点。然后是2011年32%，2012年31.57%，我们报告的结论就是这个数，这个税的税收占GDP的比是子19%，财政收入占GDP31.57%，税收占GDP的比，我们比国际平均水平差七八个点，用总财政收入占GDP的比我们比应比的对象样本高0.5%。这个税负要跟谁比？2012年我们有数人家没有数，国际上有数的，世界中等偏上收入人均GDP，人均GDP大约是4000—12000，统计上把收入的档次，常规世界通行就是五档，高收入、中高收入、中收入、中低收入、低收入，常规都是如此。所以我们在中高收入，中高收入有一堆小国，我们有关主管部门给的单子和40多个国家比，第一个是阿富汗，阿富汗财政收入占GDP是90%多，他说我们用的是货币基金组织的数，这很费解，我带了一个助手回来，第二天给我打电话说没错。IMF规定，一般收入、非一般等等，最后就是国际收支，还有其他的特例的一些税，阿富汗打仗，美国帮他，军费进他的财政收入，所以财政收入占GDP的比是90%，40个国家的样本，一个人90%，平均水平是30%多，一个人就多出60%，他可以为每一个国家的平均水平高1.5个点作出贡献，美国的军费可以把我们的对比参照物，他一个人就60个，340个国家一人涨1.5。我说把这个剔掉，小的没有意义。怎么剔？规范，1000万人口以上，一除，出来了。
刘克崮: 我们给出一个对比，结论：广义税负水平与该组宏观税负水平基本持平，近中期国民收入分配政策的选择应该是稳定广义宏观税负，这就是三中全会说的稳定税负。即：稳定政府在GDP的占比，结构具体，不要有笼统之嫌，把企业占比降下来，特别是垄断和资源类企业，包括我所从事的大金融，你占的比例降下来，适当的、局部的提高居民收入占比，居民低了。这是一个要点。
五个口径：一是狭义；二是中义；三是广义，广义还不够，也分一二三。（图）这是我们报告的核心。国际货币基金组织在口径上我们认为有误，他把中国的土地出让金不算财政收入，错误。他依据的是西方的土地私有，土地卖了地是归土地所有者的，私人资本家、个体农民，怎么能进财政？中国不一样，中国是大公有，国有土地收入一定是国有的，集体是谁？集体是集体的，集体的钱给谁？给每个人补偿，补偿完了就是国家的。房地产商分割了一些，所以必须进来。
刘克崮: 狭义就是前面的这个（图），税务局常用，就是他征的税，我们再给他调一调，包括海关，两个征税机构征的税。宏观总税负，2011年占19%。中义的就是IMF认的国际货币基金组织，OECD这么用的，这是全世界通行的，包括社保，社保得算，有人说社保不是税，税不税那是名称，姓刘姓赵姓王其次，社保在国际上绝大部分的国家都是税，得跟人家比，实际是相当于人家的税，所以要比较，国际货币基金组织、OECD进来，然后进入广义，广义的关键是后面一项，税收、社保进来了，占GDP的24%，税收19%，社保进来是5%。其他的收费，国资，然后是不含征地拆迁的土地出让金，31.57%，有人说土地出让金都进来，征地拆迁不能够进来，那是农田地，山沟的地，得补偿、搬走、安家，那叫财政收入吗？那叫得到收入的成本。
所以最后的结论是：广义我们就用31.57%，IMF最后改过来，把中国的土地出让金扣除，征地拆迁安置成本进财政收入。无论是从性质还是支出，土地出让金收支12项，有2项是征地拆迁等，10项都是正经的政府开支，补贴社保、补贴教育、基础设施，这都是，从性质上来说是政府收入，支出也是政府支出。有人说不对，我这都是土地，都是钱，我把土地一卖过的是钱，资产负债表没动，怎么把它变成收入了？我的财产哪儿去了？错了。我说你的财产还在兜里，我出让了，你出让的是使用权，产权没动，我说你可以理解，你第71年地是谁的？土地出让金70年，第71年干什么事，如果制度没有变第71年进行第二次拍卖，141年进行第三次拍卖，依此类推。它资产动了吗？没动。产权没动，收的是什么？使用权，经济学上叫什么？土地租金。一次收了70年的租金。
刘克崮: 大家对全会文件观点的理解，有一次见到高强，他问我，说怎么出来一个事权与支出责任相应？这是什么意思，他不清楚，我告诉他，所有的文件都要连续。我们这段话怎么出来的，过去怎么写的，分税制的决定，93年第一次出现事权，这个事权就是指中央地方干什么事，你的任务、你的职责是什么，其实落不是落在权上，权是表象、是个尾巴，是落在功能、职责、责任，这三个词是事权的本意，第一叫理论理解，就是这个词，政府的功能、市场的功能，该市场干的你干什么？不该你干的就不要收钱，市场就赚了。职责是什么，你干这个事最终负什么责任，这是第一个概念。
第二个概念是职责，就是具体的职责里，政治、经济的，就是钱责，就是谁来负责出钱，中央管军队，军队的经费谁出？军队演习到了黑龙江省，吃住还用地方帮你吗？还调动地方的车辆吗？调了给不给钱，这就是别笼统之嫌。这是一个概念，那个时候出现了第一个事权，这就是93年的分税制改革。根据事权与财权相结合的原则来处理这个关系。
刘克崮: 到了十六届三中全会，出现了明确各级政府的财政支出政府，这个词是历史上有过的，不是这儿创新的。到了“十一五”规划就开始出现建立健全与事权相匹配的财税体制，这就开始出现匹配了。到十七大报告，要健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。到十八大又说了，基本上延续健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。到十八大三中全会，建立事权与支出责任相适应的制度。13亿人必须有民主的讨论，要追求科学、真理，全民族的利益，财力与事权匹配，错误。我们的县乡有人规则于下边困难是分税制，不去讨论原因，有很清楚的原因，确实困难，后来也过来了，最后花的钱还是有相当的吗？怎么来的，就是转移支付，上面哗哗的给钱，专项的、一般的，给到最后财力根本上够你活了，这不就是财力和事权相匹配了吗？但是钱怎么来的？小头是自己的，大头跟市里、省里、国家要，跑步前进，各种活动、各种润滑，成本高了。
刘克崮: 机制呢？机制软了。国际上通行的中国的机制，一个和尚挑水喝，两个和尚抬水喝，三个和尚没水喝。三人就搞不清楚了，这是职责。国际上的民间词汇，花自己的钱干自己的事效率最高，花别人的钱干自己的事效率其次，花别人的钱干别人的事效率最差。这是经典，所以我使劲要钱，花的是别人的钱，干的事是自己的事，多数是这样。我们还经常干傻事，两头是别人的。
举一个例子，四万亿拉动时拉汽车、拉家电，“家电下乡”给补贴，补贴之后谁操作？财政没人操作，给农民操作能行吗？得有人审，于是委托社会的企业，这个社会企业来发补贴，钱是谁的？财政的，给谁了？给农民了，这种机制最差，造假数。这就是这一句话在这篇文章中，在我们今后经济改革中的重要意义，责权利要一致，这是管理学，权利与义务要相应，这是法学，财政学我理解四个词：第一个词，你干什么事，你是什么任务。
刘克崮: 第二个词，你的基本手段，我的任务是打山头，你清楚了，打不下来提头来见。什么手段？我自己有步兵，山上有碉堡，我请求空军支援，请求高射炮。抱着炸药包最后是向我开炮，周围都是敌人，就剩他一个人了，他请求炮兵支持，所以第二点是手段。
第三个词是权利，要实现这个手段要赋予他权利，调空军、炮兵的权，听他的。
最后是财力，给你的钱不够最后是调剂。
四个环节，你干什么事儿，你的任务职责，然后是方法手段，赋予什么权利，最后是财力。官词叫事责，现实中大众的词汇分税制开始的，财税部门强调分权，分权分责分税，口语化了，所以这个文件是这个领域常规领域用的事权，事权划分实际是指事责划分。
套用的手段，当官怎么任命这都另说，涉及财政的是支出责任，要干这些事，哪些你出钱，哪些事别人出钱你来干，所以第二道是支出责任，所以第二道决不能到了财力，财力是末端，不管中间的体制和机制，这是不对的。关键的核心就是体制机制，体制机制里有支出责任和配给你的财权，就是税收的划分、收入的权限，把它忽略，我们曾经说事权与财权相应，还是忘了一条支出责任，责任是第一的，最好是自己的事用自己的钱，给你筹资的责任和方式方法配上权，你可以收地方税，可以收交通费，最后是财力。
刘克崮: 这次为了文件的简短，分配点文字也吵来吵去，所以把“财权”和“财力”就省略了。将来财税改革可以字多点，就是叫事权与支出责任相应，支出责任与财权财力相应，两个相应。按逻辑的顺序调过来，支出责任要与事权相应，要与事责相应，支出责任要与你干的事相应，你负责国防你管，军费谁出？你出，你筹钱，这就对应了，所以支出责任要与事权、事责一致，支出责任与事权、事责相应，财权、财力与支出责任相应。
本会四位专家讲演结束，下面请大家提问。
记者: 最近有媒体注意到今年的经济体制改革会议中没有提到房产税，原因是什么？在房地产下行的背景下房地产税是否会延迟出台？谢谢。
贾康: 今年两会上总理报告里确实没有提这个事，但是预算报告里讲到了要配合立法，我理解现在在调控方面特别关注房地产的调整和整个经济运行态势的关联，在短期的考虑上没有把它列在工作的日程上，但是没有改变在过去多年的改革文件，特别是三中全会以及财税配套改革方案政治局审批里面已经形成的房地产税改革的基本指导意见，为加快房地产税立法并适时推进改革这样一个指导方针，具体的推进过程中这是一个策略性的掌握，这是我的解读。一旦房地产市场的调整分化见了眉目，我觉得很可能在今年下半年就差不多见眉目，后面改革的安排还会按原有逻辑展开。前面高培勇院长也强调了一个问题，如果总是这样拖泥带水，政治局审批财税配套改革方案所提出的时间表的要求会面临重大的考验，改革进度的不匹配的问题。
刘克崮: 任务单子里有时间表吗？
贾康: 重点、基本的事项2016年能做出来。现在三中全会说的加快房地产税率并实施体制改革连接的是另外一个重要的要求，就是逐渐提高直接税比重，直接税的比重现在的切入点能做的就是这个事，个人所得税没有时间表，唯一在直接税方面看得出来有抓手、有要求的就这一件事，显然是重点和基本的事情之一，这当然也是一个很严峻的考验。我基本的看法是，这是一种现在不得不做的策略上的把握，但是不改变原来改革的方案设计和内在逻辑。
高培勇: 接着贾所长的话，究竟会不会延迟，我想这是属于决策问题，但是在正式决策之前，我们需要把握可能遇到的障碍和难度很难看清楚。税按计划实施目前起码遇到了三个障碍，一个障碍是在认知层面，媒体朋友应该特别关注这一条，对于大多数中国人而言，甚至包括社会经营层，目前在税收上的认知是只知有直接税，不知有间接税。每年的两会刘行长、贾所长都参加，有多少人关注间接税的改革呢？营改增的推进去年减了将近2000亿的税很少有人提及，但是围绕3500块钱的作为个人所得税的起征点是否提升，几乎每个人都瞪大了眼睛，到网上去查询，很少看到说反对提升的，都是主张提升的，而且都嫌不够，5000不够，10000不够，我相信提20000大家也是一片掌声，但是我们都知道一件事，羊毛出在羊身上，背着抱着一般沉，中国政府每年花费的支出总量按一般计算去年是14万亿。刚才刘行长说31.57%，大家可以算一下帐，去年是63万亿的GDP，拿出30%来供政府支出，政府支出这30%从何而来？肯定是从收税或者收其他方面的收入而来。因此，不管收什么税，只是税收的形式选择，或者是税种类别的选择，税收的总量是不会变化的，这是要向全国人民讲清楚的一个非常重要的道理，媒体真的是要宣传这一条，不管是什么样的，总量是不变的，有所变化的是税收的分配格局变了，收直接税可能更多是富人多交税，主要是收间接税可能更多是普通人、大众去交税，所以这是一个我们要讲清楚的，或者认知状态不加以改变，增加直接税比重，减少间接税比重就会遇到天大的困难。
高培勇: 其二，对于我们的税收制度优越性的定位，目前也需要调整，很多人甚至包括税收理论界、税收实践层，把间接税比重高当作中国税收制度的优越性来推崇，比如说当年讲税制改革时说我们的税收制度改革何以成功，或者如此迅速的能推进原因在哪儿？我们的间接税比重高。在改革过程中不会遇到多大反响就推进了，我们的税收收入之所以能够稳定的、及时的、可靠的进入国库，征纳之间的矛盾和国外相比之所以如此之小，是源于我们的间接税比重高，间接税比重高就可以在不知不觉当中把税收到国库，从而为国家集中财政收入，所以这是一个很重要的认识误区。这一条不改变的话，我想不牵扯纳税人了，就连征税人本身都未必能在增加直接税这点上达成共识，这是第二个障碍，牵扯到我们的政府官员本人的认知。
其三是当前的经济形势，房地产税有点生不逢时，原因在于中国经济下行压力较大，在经济下行的条件下两个问题比较突出：一是房地产业本身是在经济发展过程中不一般的产业，是举足轻重的产业，它的发展变化对经济形势的变化具有重大影响，所以这是要考虑的。二是财政收入的形势以及由此带来的社会的稳定格局。两个方面结合在一起都使房地产税如期推进，所添加的都是障碍性的因素。要让房地产税按计划出台，顺利推进，当前需要做的不是关注决策层是否推迟这个一个进程，这是不重要的，重要是的如何破解房地产税开征道路上这三大障碍，使得我们能够如期实现改革的目标。