经济每月谈：深化财税体制改革的重点和难点
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刘克崮: 下面请高培勇发言。
高培勇: 今天是5月19日，我刚才回顾了一下，恰好距离中共十八届三中全会公告发布一年半，距离2014年6月30日中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》将近一年时间。这个时点非常好，在这个时点上重新去学习三中全会有关财税体制改革的内容和部属，回过头来评估这一年多来的改革实践，我想是一个非常好的时机。我想用四个关键词来表达我对这个问题的看法：大不相同、卡脖子工程、半拉子工程、拖泥带水工程。
所谓大不相同，我想提醒各位注意的是，这一轮财税体制改革和以往的财税体制改革是根本不同的，这主要表现在它所扮演的角色和所担负的使命不同于中国历史上任何一轮财税体制改革。我特别注意到，三中全会有两个在理论上的贡献的亮点，其一是把国家治理这个概念从学术语言转变为官方语言，并且以此来定位全面深化改革的总体目标，这是以往所没有的提法。另外一个提法就是将国家治理现代化定位为全面深化改革总体目标的同时，又将财政定位为国家治理的基础和重要支柱。我想说，国家治理的现代化和财政是国家治理的基础和重要支柱，是一对连体婴儿，一并走入中国人的生活当中的。换言之，没有国家治理现代化这个概念的提出就不会有财政是国家治理的基础和重要支柱这样一个新的有关财政的功能定位，这两个是密切联系在一起的。这就说明这一轮财税体制改革所扮演的角色以及应当履行的使命是和以往的财税体制改革大不相同的，这是一个带有转折性和根本性意义的重大变化。
高培勇: 由此出发，我们也可以理解，为什么全面深化改革的总体部属当中要把财税体制改革作为一个突破口和作为一个主线索来重点加以部属，其用意无非在于要以财税体制改革破题，以现代财政制度的建立为全面推进国家治理体系、治理能力的现代化铺平道路，由此来推进整个国家治理现代化的进程。我想这是新一轮财税体制改革的行动路线，或者叫做路线图，这是一个认识。由这样一个认识出发来审视这一轮财税体制改革三个方面的内容，我们才可以比较恰当的、精当的来评估迄今为止的改革进程，首先看税制改革，税制改革应当说是这一轮财税体制改革的先行军，因为早在三中全会公报发布之前的2012年1月份营改增实际已经破题了，说明营改增是放在整个财税体制改革的前列的。
这一轮财税体制改革涉及到“六税一法”的变化，“六税一法”涉及的六个税种、一个税收征管法究竟想做什么，把整个税制改革的方案仔细梳理一番就会看到，我做这样的描述，它是在稳定税负大的前提下，或者在这个天花板下做减间接税、增直接税的改革，会发现凡是涉及间接税税种的改革，特别是主要部分的营改增的改革，实际是间接税的改革，凡是涉及直接税方面改革的部属，实际都是朝着增加直接税比重去努力的。
这样一个改革的行动路线摆在面前的时候我们会注意到，在过去一年半时间当中，涉及到间接税的改革进展相对是比较顺利的，比如说国家税务总局有个统计数字，说去年这一年通过营改增而实现的间接税的减少是1918个亿，如果照这样一个进程继续推进，到今年年末，如果营改增在年内全国范围内所有行业全面推进的计划不做调整，减税的规模将会达到4000—5000亿，这是以往已经透露出来的信息。这是一个方面的线索，再看直接税的改革进程并不顺利，到目前为止，房地产税在2017年正式推出的可能性罩上了一层雾气，能不能在2017年正式推出，大家心中有数。另外一个重要的税种，个人所得税的综合制改革能在什么样的条件下，在哪一个时点上正式亮相我们也需要观察。
高培勇: 由此大家想到，间接税的减少和直接税的增加，两者一旦合并在一起就会发现，目前这一轮的税制改革实际上面临着出现卡脖子工程的可能性，意思是说间接税减下去了，直接税未能相应增上来，当两者之间不能同步进行时，或出现时间上的断裂时会出现什么样的结果，稳定税负的前提就会被打破了，财政收支之间的距离就可能被拉大了。接下来又会出现什么样的结果？目前看来有两个方面的情形值得特别关注：其一是营改增因为直接税推进的缓慢或者不能和间接税的减少而同步，出现不得不因此放缓的可能。这是一个值得特别关注的情形，意味着今年之内在全国范围内实现营改增是不是能够依照原有的计划实现，我们要给予特别的留意。其二是如果营改增按计划全面推进，我们的财政收支压力将进一步加大。不只是讲今年，也包括今后若干年，这是我们所面对的一个结果，因此当前的财税改革当中的税制改革要谨防出现卡脖子工程的现象，这是我想表达的一个意思。
第二个意思，预算改革。预算改革迄今为止是异常顺利，去年8月份通过了新的《预算法》，今年1月1日新预算法开始实施，目前正在紧锣密鼓的制定新预算法的具体实施条例。新预算法有诸多方面的进步，都是和新一轮财税体制改革的新的功能定位相契合的，比如说新预算法的要义是规范政府的收支行为，比如新预算法明确规定政府的所有收支都要纳入预算，再比如目前的政府预算至少包括四本：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险经营预算，我们说这些都是巨大的进步。但是，用新一轮财税体制改革当中财税体制所应当扮演的角色和所应当履行的使命，换言之就是以财政是国家治理的重要基础和重要支柱这样一个新的功能定位去加以衡量也会看到，整个的新预算法呈现一种什么样的格局？帽子很大，但是身子很小的局面。新预算法应当是覆盖四本预算的法律，整个原则规定总纲当中都是朝着四本预算去设计的，它的原则、具体的理念都是如此，一旦深入到具体内容时我们发现，大致还是锁定在原有的一般公共预算的范围之内，我的意思是房子盖得很大，覆盖了四本预算，但是房子顶子的下面还是一般公共预算，大家有机会读一读新预算法会发现，凡是涉及到一般公共预算的内容写得非常全面、系统、具体，比如一般公共预算的收入包括什么，甚至大的项目当中的小项目包括什么，支出包括什么都有，可是一涉及到其他的三本预算时用的都是一个概括性的表述，比如收支范围，我们讲过重要的是收支范围，讲到其他三本预算时怎么表述的？依据有关法律法规和国务院的相关规定处理，这不能不说是在预算改革推进当中一个没有能够攻克的问题。
高培勇: 我们都知道这一轮预算改革的目标是八个字：全面规范、公开透明。但是全面规范、公开透明所指的或者说在预算管理当中围绕着全面规范、公开透明的重灾区在哪里？我体会是在非一般公共预算，而不在一般公共预算。大家可能会对一般公共预算的某些现象有诸多的不满意之处，但是它毕竟在我们中国一般公共预算有着60多年的编制和审议传统，毕竟在中国围绕着一般公共预算有着一套审议的相关规定，毕竟每年的全国人民代表大会都要对一般公共预算进行越来越深入的审查和批准程序，就是说它有问题，但毕竟相对于其他三本预算而言问题要少得多，重灾区在非一般公共预算。比如政府型基金预算，最大的问题是表面上有预算，实际上都是相关政府职能部门的“私房钱”，是很难打通使用的，很难在全国范围之内加以调剂的，类似这样的事情很多很多。
我想说，要让预算改革真正照三中全会所部属的那样推进，而且真正能够落到实处，我们还得把我们的主要关注度从一般公共预算伸展到非一般公共预算，着力在非一般公共预算的全面规范和公开透明上下更多的气力，使得我们的新预算法以及正在编制当中的新预算法的实施条例至少能够在总体格局上变得匀称一些，不要帽子很大、身子很小，说的是四本预算的事情，但做的一本预算的事情，这是我要表达的一个看法，我用的说法是谨防出现半拉子工程。
高培勇: 再就是讲财政体制，财政体制改革这次的目标在哪里？我们能不能理一个线索出来？其实这个线索在三中全会当中是说的非常清楚的，就是要发挥中央和地方两个方面的积极性，这是财政体制改革的灵魂和核心内容，发挥两个积极性，而不是一个积极性，怎么发挥两个积极性，而不是一个积极性？三中全会当中也有两个方面的部署：一是进一步理顺中央和地方之间的收入划分；二是明确划分中央和地方的事权和支出责任，这无疑都是非常重要的部署。但目前存在的问题是，这样的部署还停留在抽象或原则性的层面，有很多方面的内容亟待具体化、明晰化，比如在谈到中央和地方的收入划分时说的内容完全正确，但是颇有笼统之嫌。说将涉及全国范围之内的这些收入，类似还有很多这样的话，说中央管理比较方便划为中央税或中央分成比例高一些，将地方性的税种划分为地方税，或者是地方分成比例多一点。刘行长参与过94年的税制改革，这样的说法并不陌生，我们甚至把它写进了教科书，当做经济学或者财政学的基本原理写进了教科书。
这个基础上我们要进一步细问，究竟哪些税种是中央税和中央分成比例高一点，哪些税种划为地方税和地方分成比例高一点，迄今为止没有明确的部属。再比如，事权和支出责任的划分，哪些是中央事权、哪些是地方事权？哪些是中央支出责任、哪些地方支出责任？也说的非常正确，但是也颇有笼统之嫌。比如国防、外交，涉及全国性的公共事务归为中央事权和中央支出责任，涉及到区域性的公共事务划为地方事权，而属于跨区域的公共事务属于中央和地方的共同事权，这说的都是非常清楚的，但是我们还说，这样的表述我们早也当做基本原理写进了教科书。
高培勇: 各位媒体界的朋友即便不是经济学专业你们也能从一般原理当中推出怎么在中央和地方之间划分事权和支出责任。我们要问的是，究竟该怎么办？究竟哪些事权是上收的、哪些事权是下放的、哪些事权是共同的？迄今为止我们还没有得到答案。
总书记在年初有一句话是这样讲的，在改革方案设计上属于总体设计的和顶层设计的，中央要及早拿出方案告知地方，让地方心中有数，类似这样的话都有。目前面临的情况是什么？随着营改增的推进，究竟下一步中央和地方的事权、支出责任、收入如何划分，还是未知数，这说明我们还需要在财政体制改革方案的具体推进层面给予更多关注度，谨防财政体制改革成为拖泥带水工程。
从目前的财税体制改革进展状况来看，我想说，瞄准新一轮财税体制改革新的功能定位，那就是财政是国家治理的基础和重要支柱，并且由此出发，深入、细致地来体会、理解三中全会有关财税体制改革的部属，以大不相同的理念来推进新一轮财税体制改革三个方面的行动计划，将是这一轮财税体制改革重要的推进点。在当前要特别谨防出现卡脖子工程、半拉子工程和拖泥带水工程，应当以财税体制改革的成功来推动全面推进国家治理体系和治理能力现代化改革总体目标的实现。我就说这些。
刘克崮: 高培勇说了三个工程：卡脖子工程、半拉子工程、拖泥带水工程，很好。下面请梁云凤发言。
梁云凤: 三位都是财税界的大家，所以我在这儿压力很大，但是我也得讲，我想就房地产业的营改增以及相关的税制改革谈一点看法。
刚才贾老师和高老师把整个财税体制的概况，包括税制改革都谈了，我很受启发，就房地产业的营改增以及相关的税制改革，我想从三个大的方面，九小点来谈一下我的看法。
首先是问题导入，房地产业重复课税比较严重，如果房地业营改增正常推进，相关关键的税制构成要素如何来确定？进一步和房地产营改增相关的税制改革应该怎么推进，提几点建议。
梁云凤: 对于第一个问题，就是房地产业重复课税比较严重。一个是房地产业营业税本身就是重复课税，重复课税是营业税一个非常重要的特点，导致现在调整营业税，就是营改增，是我们税制改革的先锋或者突破口。比如在房地产行业，提供建筑劳务要交一道营业税，卖房子时还要交营业税，很直接地导致重复课税。第二个是营业税与增值税之间也存在着重复课税，我们了解房地产业的都知道，在房地产业当中营业税和增值税纠缠不清，里面涉及到大量的兼营行为、混合销售行为，不但是重复课税，而且还涉及到增值税是国税来征管，营业税是地税来征管，导致纳税人有的时候不知道应该去哪儿纳税，增加了征税成本，同时也提高了纳税成本。第三个是营业税和土地增值税之间也存在着重复课税，对于同样的课税对象，有比例税率，有四级超率累进税率，有就销售额的全额征税，有就着差额征税的，这是营业税和土地增值税的基本规定，导致了这两个税对房地产行业来说出现重复课税。
梁云凤: （图）这个表是房地产业营业税相关的税目，非常繁琐。关于房地产业营改增的主要税制构成要素，一个税种涉及到十几个税制构成要素，关键的可能是三四个，对于增值税来说，除了征税范围以外，还有一个是关于进项税要抵扣多少，我选择了三个比较敏感、比较难确定的要素来谈一谈我的观点。一个是房地产业改了以后的增值税税率定多高，2011年的110号文件已经有规定，在原先增值税基本税率17%和低税率13%的基础上，再增加两档低税率11%和6%，对于一些行业也有规定，其中提出了建筑业要适用11%的税率，对房地产行业没有说法。未来房地产业增值税税率定多高，有学者用标准的公式进行模拟，对四档税率都有模拟，税率越低对房地产业的刺激力度越大，但是要考虑具体的情况，尤其是在我们国家现在地方主体税缺乏的情况下还不能选择最低的税率，这在国际上也是有经验可以借鉴的，比如加拿大，由于低税率，在相关的房地产交易环节也征收了相关配套的税费。考虑这些元素，我们认为定在11%或者13%比较合适，一个是和现在规定的建筑业收11%的税率来进行衔接，再一个是对房地产业来说，或者对于国家来说，征纳双方都容易接受。
未来的房地产业增值税范围定多宽，对于增值税，尤其是对于不动产交易的处理，国际上是分类的，分成商业用、居住用，我们国家在过去的营业税当中没有这样的规定，所以建议我们国家未来的房地产业增值税，就是流转税的征税范围，建议把商业地产，尤其是房地产的新建地产，商业地产的销售和转售都纳入征税范围。
再就是进项税扣多少，对我们国家来说关键是土地问题。在西方国家不动产包含土地，在我们国家不动产是不含土地使用权的。但在相关规定中，销售土地使用权和地上建筑物进行附着物，又可以视同为销售不动产，所以建议未来的房地产增值税的定向税抵扣，就把不动产和土地使用权权都纳入进项税抵扣范围。我看了一些资料，说法还是比较多的，有的人支持，有的人不支持。
梁云凤: 和房地产业营改增相关的，对于进一步深化税制改革，我提几点建议，也接着高老师的提法，因为我们国家税制结构不合理，税制结构改革是我们税收制度改革的主线，未来这块应该怎么处理，营改增对于各个行业来说，它的流转税负大方向应该是降低的，但是流转营业税又是地方的主体税，这样导致地方缺乏主体税，地方的主体税能不能建立起来，关于这块刚才高老师讲得很清楚，未来税收制度改革怎么改，我有一个建议，就是未来应该兼顾税收的聚财和调节功能，以优化税收结构为主线，降税清费的基础上健全税率体系。
有三点建议：在降税清费的基础上构建地方主体税。降税清费是今年4月30日中央政治局开会提出加大降税清费的力度，在房地产业税费繁杂是最典型的，借着把房地产业的营改增契机来降税清费，构建地方主体税，应该区分开，在经济发展较好的地区把房地产税培育成主体税，在资源富集地方把资源税培育成主体税。关于深化资源税费改革，这也是十八届三中全会决定明确提出来的。
关于如何加快房地产税制改革，加快房地产税的立法，适时推进改革，我在这儿提一点不成熟的建议。在房地产的保有环节一定要加大征收力度，属于房地产税。把个人住房应该纳入征税范围，如何纳入，将来决策部门设计整个方案时要详细设计，但是大的应该纳入进去，关于一套房、二套房、三套房纳入房产税。
还有一点，关于税率，西方国家房地产税的税率是2%，我们考虑到我国的国情，也考虑到税制结构的调整，建议中央定一个大致的比例幅度税率，地方根据自己房地产的经济发展状况，定高税率或者低税率，每年或者按一定的期限来评估房地产的价值。