经济每月谈：深化财税体制改革的重点和难点
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刘克崮: 今天上午是中国国际交流中心第七十一期的每月谈活动，这次的主题是财政改革的一些重要问题。我们请了财科所的老所长，财政口资深专家贾康，还有社科院财经战略研究院院长，中国财税领域的两位资深专家。还有国经中心经济研究部的梁云凤，我来主持，我是国经中心学术委员会副主任。贾康第一位发言，高培勇第二位发言，第三位是梁云凤，最后是我。首先请贾康发言。
贾康: 大家好，我就财政改革主题谈谈自己框架性的看法，借这个机会汇报一下，请大家批评指正。我注意到现在在全面改革推进过程中，从十八大到三中全会、四中全会形成了一个非常重要的逻辑链接，几个关键词似乎可以把顶层规划最主要的关键点连接起来，十八大提出了五位一体总体布局，怎么样贯彻实现，最高决策层的意图，到了三中全会使全面改革有了顶层规划的60条，60条里面虽然有那么全面、细致的改革任务的部属，有些人把它理在一起，凡是有操作点的一一排除是336项，但是最关键的精神实质的表述我认为是三个关键词：一是国家治理现代化，或者简称现代国家治理。这是在新的领导集体治国施政理念方面内在逻辑的升华，它实际上是非常明显的，我们过去说调控的管理要转到最大包容性发展的治理，管理、治理一字之差，里面的内涵是有重大区别的。
贾康: 管理调控的管理是自上而下的、居高临下的架构，而治理更多强调政府和非政府的主体更多平面展开包容性增长，这样一套的制度安排和机制连接。它寻求的是在转轨过程中把管理和自管理、组织和自组织，调控和自调控结合在一起，进一步释放潜力和活力，也就是邓小平一开始考虑现代化的解放生产力。
贾康: 改革就是要通过生产关系自我调整，进一步解放生产力，到了十八大以后，新的历史起点上，怎么样把这样一个进程继续往前推进，核心的概念国家治理现代化，治理体系、治理能力怎么样现代化，这个关键词后面跟着的第二关键词就是资源配置问题，要构建现代市场体系，文件中多次出现这样一个表述。
贾康: 现代市场体系中最突大的突破是终于在南巡之后，确立市场经济目标模式又走了20多年，在汉语语境里把目标模式跟资源配置打通了、说到位了就是市场在总体的资源配置中发挥决定性作用。当年也只说到基础性作用，现在讲市场的决定性作用，当然是就总体而言，后面意味着政府所谓更好的发挥作用，这是跟着的一句话，总体而言是辅助性的，首先是尊重市场、认识市场，让市场充分起作用，然后是政府怎么样发挥它应有得更好的作用的问题。当然这里也有它的复杂性，不是一切领域、一切事项上都是市场决定，在总体市场的资源配置决定性机制后面，政府怎么样更好的发挥作用还是一篇大文章，但是这样一个命题，如此鲜明的首先摆到政府决定性作用，这是第一次。总书记在关于60条说明里面很长一段话讲为什么这么表述，核心的看法，这样才能真正解决好十八大说的政府和市场的关系问题是核心问题，才有利于我们推进攻坚克难的改革。
贾康: 第三个关键词就是现代财政制度，财政是国家治理的基础和重要支柱，在楼继伟同志担任财政部长开始后面跟着有一句话“全面改革的支撑”。现在作为国家治理的基础和重要支柱，它怎么样现代化，这个改革任务自然而然摆在重要的位置。从这个逻辑出发，三中全会之后政治局审批通过的第一个落实改革安排的专项的配套改革方案就是财税配套改革具体的部属。在逻辑上它重复了改革开放初期1979年首先在宏观层面上，从财政作为突破口，实施分权，松动整个旧体制，推进波澜壮阔的改革过程，也在形式上重复了小平在那时候以极大的魄力，以南巡的方式，确立市场经济目标模式之后紧跟着的、顺理成章的必须启动1994年财税配套改革，建立和市场经济能够匹配的分税制为基础的分级财政框架。当时，刘行长是跟着小平同志亲自点将在一线主持经济工作的朱镕基总理，具体参与了这样一个惊心动魄的改革历程。
贾康: 到现在又是在全面部署之后首先财政启动，很好的表明了这是符合实际的生活中的逻辑和学理上的分析的，就是财政处理的“以政供财、以财行政”公共资源配置必然拉动影响整个资源配置优化，在这方面把财政作为整个配套改革推进的重头戏，有后面深刻的道理。
到了四中全会，实际又链接上第四个关键词，表述为现代政治文明，政治文明是过去中央文件强调的，四中全会强调“全面依法治国，全面法治化”，这种法治化、民主化的政治文明是和前面的国家治理、市场体系治理的基础和重要支柱的财政形成一种内在的连接。它实际已经把三中全会从经济改革为重点切入的五位一体的部属延伸到了行政、司法、政治、社会，已经打通在一起，新的一代领导集体四个全面的部署在这里已经看清楚一个基本的架构。
贾康: 面对全面小康、推进全面改革、实行全面依法治国，同时全面从严治党，是在这样一个背景下我们来看财政改革，它有这么大的分量，被决策层摆在如此重要的位置，后面的三个领域也已经非常明确的有方案设计、文件依据、预算管理改革怎么推进。我们在企业和社会成员都高度关注的税制改革方面怎么样抓住六大重要的税制改革任务，以及总体的框架上中央和地方、政府层级之间、整个政权体系的内部关系，怎么样理顺事权，把事权和支出责任相适应，以及处理好收入划分、财力分配通盘理顺体制关系的问题。
贾康: 三大领域的事情合在一起，我个人感觉实际在延续1994年基本制度成果上怎么样完成深化财税改革任务而服务全局的这样一种历史任务。这个文件正面表述的后面实际是对应着不容忽视的不同认识和争议的，比如怎么认识1990年的改革，在前几年的评价里甚至有人说到，1994年的分税制改革造成了一系列严重的问题。很有影响的人，可能大家都知道吴小波很有见解和影响，但是他有一个对1994年的基本评价，说94年在中国重启集权时代，他把集权时代的视野一下扯到秦始皇、大一统的体系开始。他也很悲观的说了一句，在我们有生之年可能看不到这样一个体制框架的改革。他的小册子还特意在他们媒体作单行本，我在机场还看到了，做免费的发放，他是很看重他的观点的。
而我个人是完全不能认同吴小波这样一个评价的，94年的财税改革在某些印象上似乎有中央手里的中央配置权增加的表现，但后面绝对不是一个集权的改革，从原来的分权，但是停留于行政性分权，终于走到了和市场经济匹配的经济性分权，这是我们对它的一个基本评价。这边的论证由于时间关系我不展开说。
贾康: 我特别强调一点，在观察94年体制的时候，不能光看中央和地方在财力盘子里拿多少，后面的整个体制跟着的变动要全面把握，首先不要限于中央地方关系，先看看从一开始改革开放就要处理的政府和企业关系94年之后有什么样重大的改进。94年在分税制的基础上，首先是正确处理了政府和企业的关系，所有的企业无论大小，不问行政级别，不看隶属关系，在税法面前一律平等，税法是法治社会最基本的解决政府钱从哪里来，用到哪里去的制度建设。税法面前所有企业一律平等，该交国税交国税，该交地方税交地方税，税后可分配的部分，按照产权规范和政策环境企业自主分配，这就刷出了在改革开放以来一直苦苦寻求的各种企业、各类性质的企业公平竞争的一条起跑线，这是经济性分权，这是我们寻求多年终于在94年以后才达到的境界。有了这个基础，我们94年以后的发展才能够走到企业的行政级别被淡化，厂长、经理最后可以在市场来产生，但是这个过程还没有完结，但是没有94年这样一个新的制度框架，无法想象划隶属关系、划行政区划的企业兼并重组以后会做得风起云涌，这20年以来中国在改革方面的生产要素流动、资源重组的制度框架的支持。
贾康: 跟着的中央地方关系，你要注意，中央在整个财力的盘子里确实从原来的百分之二十几的财力，不超过三十的财力，现在将近拿到一半，拿到财力以后中央满足本级需要的财力也只占这里面的20%，蛋糕的一半里面的50%的这一部分，20%中央满足本地需要之后，另外的30%左右都是履行中央政府职能去支持欠发达的中西部，以支持中西部为主，终于可以按照客观需要，相对而言更好的履行中央政府应该履行的维护国家统一、民族团结、推进各个区域共享改革开放成果，推进整个社会方方面面所有社会成员一起在共同富裕大道上争取走得更加合乎意愿这样一个进程，这样的一种中央政府转移支付调节功能，和所谓的集权分权根本不是一个概念。
如果从这个方面来看，美国、日本在这个方面比我们比重更高，多少年前我做研究生的时候就知道，美国整个财力盘子里面联邦政府要拿到差不多70%，本级支出需要只是完成30%，也是这样的，其他差额都是转移支付。日本也是这样，不论联邦制还是单一制，他们都是这个基本特征，没有人认为因此美国变成了集权体制，日本变成了集权体制，为什么到了中国要拿这个一般表征来指责94年重启集权时代呢？我想简单强调这样的一些观察。
贾康: 到现在实际生活中，确实要回应一些大家关切的问题，为什么94年以后基层财政困难曾经非常突出，到七年之后，虽然九牛二虎激励之下基层财政困难得到一定的缓解，工资基本能发出来了，为什么后来又出来土地财政困扰，又出来隐性地方债天文数字的问题；还有一些部门指责的，地方政府行为扭曲，在自己的辖区内拼命办企业，甚至有人说财政制度是万恶之源，好象所有的事情都是财政造成的，这个要具体分析。
我们认为基层财政困难、土地财政问题、隐性负债等这些问题确实存在，但它不是94年分税制带来的，恰恰是分税制的改革在实际生活中没有如愿往下贯彻，是中国的省以下没有真正进入分税制状态带来的。我们是把所有的省以下体制根据最权威的文件列了一览表，看得很清楚，中央跟省为代表之间还是基本维持了分税制的框架，虽然共享税越搞越多，但是分税制的实质还是能够加以坚持的，但省以下的体制，哪怕是最发达的区域也没有进入真正分税制的状态。我们称为中国省以下体制是五花八门、复杂一片、讨价还价、色彩非常浓重的分层制和包干制。这种分层制和包干制过去知道它是一定会出毛病的，就是因为有分制、包干制实际的作用，基层财政困难、土地财政问题主要带来的短期行为等等，还有地方债这些问题。
贾康: 在有效制度供给不足的情况下，形成了对现实生活的困扰，真正解决这一问题的方向必须是把整个逻辑链条打通，把94年改革的目标通过深化改革来落实到位，使分税制和整个市场经济的发展健全横向到边、纵向到底来匹配，这才是出路。我认为三中全会到四中全会是在坚持这个框架之下做的财税配套改革三个大领域的通盘部属。我们现在就是在深化改革的过程中，至于说政府行为扭曲，我们也可以观察到，恰恰是因为在这方面改革也还有空间，而且客观的讲，94年以后地方政府在自己辖区内办企业的积极性已经得到了一定的遏制。因为企业一办成，不论盈利还是亏损要发生流转额，有流转额马上有增值税、营业税，以后我们整个财税深化改革和进一步的建立地方税体系，地方政府的主要税收来源和企业的流转额的关系继续淡化，方案设计里的体现的，这也是在未来值得争取前景的。
我基本观点一句话：从十八大到三中全会、四中全会的通盘部署，在回到现实中间看这么重要的财税改革里面，首先我认为是大是大非的问题，怎么理解统一市场，怎么理解市场经济目标模式，怎么理解94年的财税配套改革，这个基本逻辑如果不把握住，很可能大家实际的方向上的判断对于总体的改革深化中要领的认识是不一致的，不同的认识如果能够得到一定的澄清，当然有利于我们更好的理解财税配套改革方案设计和里面重大的事项，一个一个事项是怎么形成一套牵一发动全身的连接关系。财税改革是和其他方方面面的配套改革打通，合在一起，这是需要我们进一步正确把握的全景图，这样的全景图之下，攻坚克难一项一项的改革摆在我们面前，确实是很有难度的。
现在的讨论过程中，大家还是应该有理性的态度，刚才我提到吴小波的观点，我尊重他自己表达看法的态度和权利，但我也想比较直率地谈一谈自己的不同意见。财税改革的具体事情如果讨论起来，几乎任何一件事情大家都有不同角度见仁见智的看法。我觉得应该更多引导理性讨论，大家应该探讨怎么真正抓住改革实质性的要求，破解它面临的利益固化的藩篱，真正按照我们现在有时不我待特点的改革时间表尽可能去取得合乎现代化客观需要的改革成果。我就先说这些。