“一步到位”的省级统筹方案

    我国自1997年开始建立社保个人账户，明确养老金等由国家、企业、个人共同负担。2003年底，原劳动和社会保障部全面启动“金保工程”。当时的计划是，争取用2-3年时间，基本建成一个以中央、省、市三级网络为依托，覆盖全国的完整、高效、务实的网络系统，为劳动者参加社会保险、就业、维权等提供更好的服务。据业内人士介绍：“按照2002年时的设想，全国网络建成之后，社保的层次和覆盖的人群会大幅提高，社保的省际转续将不是问题。”目前，“金保工程”仍然在实施之中。

    经过黑龙江各相关部门的测算，如果按分布式数据库建设全省的劳动保障信息网，仅社保地市级数据库软硬件投入就得4亿多，每个地市的投入都在2000万元以上，而且，随之而来的运营费用、维护技术力量短缺等问题却很难有着落。而2004年，黑龙江省全口径财政收入648.3亿元，支出就达758.5亿元。

    黑龙江省劳动保障信息中心主任徐树告诉《中国经济周刊》：“政府在社保信息化上的投入是显性的，但信息化所带来的收益却是隐性的。当然，实现信息化后，能够加强基金管理，堵塞漏洞，但这个收入和信息化的支出是两个渠道。因此，各地在‘金保工程’建设初期的积极性不高。如果财政无法提供充足的支持，‘金保工程’就会成为空中楼阁。”

    “这样的一笔巨资，以黑龙江省当时的形势而言，财政想全力支持也无能为力。”据徐树介绍，经过省劳动保障、财政等部门的研究，省信息化领导小组同意，黑龙江省提出了符合自己情况的解决方案：“先从基本养老保险开始，建设全省大集中数据库，开发统一的劳动保障信息系统，一步集中到省级的一个数据库，省去了市级资源数据库这个层次。”

    “我们充分理解部里三层数据分布的做法”，徐树说，“但从技术上看，由县市级统筹过渡到市地级统筹、由市地级统筹过渡到省级统筹，与由县市级直接过渡到省级的难度是一样的。先由县市级到市地级，然后再向省级过渡，不仅要多费二遍事，还会引起更多的混乱，要多付出很多成本。所以我们的设想是，直接上升到省级集中。因为数据向上集中，服务向下延伸，是信息化社会的必然趋势。”

　　在资金压力和地市阻力下“统筹”

    “老实说，这也是缺少银子想出来的最实际的办法。我们甚至设想了服务外包的形式，和企业合作开发应用软件和硬件的日常维护。我们的设想得到了省里的大力支持，但是当时承担的压力也是很大的。一是省级大集中没有成功案例，风险大；二是劳动保障系统还没有开发出相应的三层架构软件；三是自己没有机房，将数据库服务器等核心设备放在电信运营商处，数据库没有放在自己手里，安全如何保证？”徐树告诉《中国经济周刊》，除了在技术上的担心外，黑龙江社保省级统筹计划更遭到了来自地方的阻力。

    提高社保统筹层次的本质，是对各级政府对基本养老保险主体责任的调整，因此必须得到各级政府的理解和支持。“地方一度对此很抵触，有的社保局长就直接告诉我说，自己的一亩三分地随时都会有三亲六故甚至领导找上头来，让帮帮忙，如果集中到省里，我们就没有什么权力了”，徐树告诉《中国经济周刊》，“所以，即使我们提出地方的这笔投资都由省里出，还是有些市县反对，宁可自己花钱再搞一套。”

    “过去由于缺乏规范的业务流程，一些单位或个人会钻业务处理不规范的空子，造成不应有的缓缴甚至漏缴和挪用现象。”一位不愿意透露姓名的地方社保局长告诉《中国经济周刊》。

    “好在省级各个部门对我们的设想都很支持。因为，这不仅是统一全省城镇企业职工基本养老保险政策的大好时机。而且可以在实行新的基本养老金计发办法和做实个人账户的同时，提高基本养老保险统筹层次，在测算方面能够节省大量人力、物力和财力。”据徐树介绍，黑龙江省社保省级统筹设计的最大亮点是采用大集中数据库系统，省级建设和维护以省财政投资为主，各地不需要建设数据中心，不需要购买和开发软件，只需要维护本地局域网和提出业务需求。“这使各地的养老保险经办机构能够摆脱过多的技术困扰和经费压力，也使各项政策得以顺利落实。社保的政策变化是非常频繁的，每一次变化都要涉及软件的更改，而现在我们不用为此担忧了。最直观的变化是，过去调整养老金待遇时，需要全体社保经办机构人员近3000人工作两个月，还差错不断，现在计算机调整不超过3个小时就全部到位。”

    据徐树介绍，黑龙江省在数据大集中模式下顺利完成任务，形成了社会保险、就业服务、职业培训、劳动关系调整等多个系统构成的覆盖全省的劳动保障信息系统。

    省级社保统筹的效果很快就开始显现。全省统一的社会保险信息网络为人员异地社会保险关系转移、异地领取养老金等提供了技术支持。“从齐齐哈尔转到哈尔滨，通过业务系统办理业务，根本不用来回转移账户和钱款了。”据徐树介绍，目前黑龙江省的五个险种和就业、培训、劳动合同等业务都采用大集中模式，人员基本信息由原来的分库整合为一库，解决了过去劳动保障各业务间不通气的问题。“比如就业机构在审批社会保险待遇时，系统会根据其养老保险状态，没有按规定缴费的，无法批准。社会保险机构在审批并轨人员挂账待遇时，也会自动查询是否并轨人员，才能进行审批。”此外，重复数据和错误数据也得到了清理。“在中心数据库里每个人都有唯一的自然信息，这保证了人员的社会保障状态不冲突、不矛盾。仅2007年升级的200余万人中，就有50余万人的多重养老保险关系得到了清理整合。”

    目前，黑龙江省中心数据库已经管理了1000多万人口信息，截止到2007年底，符合全国通用标准的社会保障卡已经在黑龙江统一发放了50多万张。每天通过系统查询和经办各项劳动保障业务达120多万笔，其中医疗保险业务平均每天8000多笔，涉及金额100多万元，其他社会保险业务每天近3万笔，涉及金额8000多万元。

    徐树告诉《中国经济周刊》：“原来我们是把设备送到地市县去，地市都不愿意上线经办和管理业务，现在他们主动要求纳入进来。某社保局局长说，作假的权利不要也罢，这样我们可以安心地工作，官也当得稳当了。”

    据徐树介绍说，所谓省级统筹，最关键的是社会保险基金的省级统筹和信息管理系统的统一。简单地说，是资金的统一管理和业务经办的统一管理和控制。至于机构的垂直管理，倒不是关键问题。目前，黑龙江已经实现了社保基金的统一管理，但各市地的基金仍然放在当地的财政专户里，人员在流动的时候，依然要办理调转业务。“真正的省级统筹，社保基金除了统一管理以外，也要统一在一个专用账户，这样才能实现真正的异地经办，不管人走到哪里，都可以直接缴纳社保。这一点，在技术上没有难度。但现在之所以放在市地财政专户，我们的想法是加大市地的责任，避免市地随意借口减免企业的负担而造成收缴率不足。要实现真正的省级统筹，还有许多观念上的东西需要转变。”