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《瞭望》文章：中国式抗旱困局
冬春旱情背后，是多年积累的重洪涝轻干旱、强“骨骼”弱“血管”、多建设少管理的治水痼疾
文/《瞭望》新闻周刊记者张辉
2月9日上午，干旱已久的安徽沿淮以北地区终逢甘霖。其时，位于皖西北阜南县的城郊，一位李姓村民正在给屋前的小麦浇水。六亩多地的小麦，两口子浇了两天两夜。
傍晚16时许，阜阳市区飘起了雪花，不足两个小时，房顶、车上已尽上白妆。采访归来的《瞭望》新闻周刊记者，在1622次列车上，见证了安徽、河南、山东、河北、北京等地的兔年初雪。
但国家气象台中心专家表示，此次降水过程有利于黄淮等地冬麦区封增墒，但对缓和旱情作用有限。
这天下午16时，国家防汛抗旱总指挥部办公室（以下简称国家防总）启动抗旱Ⅲ级应急响应。本刊记者从国家防总了解到，截至2月8日，全国作物受旱面积1.12亿亩，其中，约有2000多万亩无灌溉条件。
水利部部长陈雷指出，“若持续无有效降雨，冬麦区旱情可能迅速发展，抗旱形势严峻。”
10日的北京，尽管迎来了迟到的初雪，但在全国粮食生产电视电话会议上，旱情依然是关注的重点，在强化促进粮食和农业生产发展的五项措施中，有三项与抗旱直接相关。
4成小麦受旱
在很多皖西北人民的记忆里，大年初一要么飘着雨雪，要么冬雪未及化尽。
2011年2月4日，大年初一，正值二十四节气中的立春。皖西北的麦地里，却呈现另一番景象。瘦小的麦苗周围，黄土一踩，便成碎屑。在城郊乡某村，有村民向本刊记者表示，立春过后，随着气温变暖，冬小麦将开始拔节，进入生长关键期。“这个时候，还缺水的话，粮食肯定要大量减收。”
村里的沟早已干涸，住在沟边的人们，偶到田间地头，已经习惯了直接从沟底抄近道。因缺水之故，村里绝大多数麦地没有得到灌溉。
据安徽省防汛抗旱指挥部办公室介绍，截至目前，沿淮以北地区气象干旱为1961年以来最严重的秋冬连旱。
这只是当前中国北方旱灾的一个缩影。国家防总相关负责人表示，截至2月8日，全国作物受旱面积已达1.12亿亩，和2月1日相比，仅一周之隔，就增加了3400多万亩。另外，有272万人、284万头大牲畜面临饮水困难。
上述负责人表示，当前，受旱区域非常集中，受旱农田主要集中在河南、山东、安徽、河北、山西、江苏、陕西、甘肃8省冬麦区，小麦受旱面积约占播种总面积的40%。其中，河南、山东、安徽3省作物受旱面积合计8271万亩，占全国作物受旱面积的74%。人畜饮水困难主要分布在内蒙古、河北、甘肃、山西、山东、河南等6省区的山丘区和牧区。
关于此番旱灾的严重程度，1月30日，陈雷在抗旱工作异地视频会议上曾指出，冬麦区大部自去年10月以来（截至1月底）累计降水量不足25毫米，比多年同期偏少5至9成，其中河南、山东两省降水比多年同期偏少8成以上，一些地区长达100多天无有效降水，气象干旱十分严重。
农村干旱带来的经济影响已经显现。有专家认为，1月份CPI同比增幅或将超过去年11月的5.1%，再创本轮通货膨胀周期的新高。
部分城市供水压力陡增。目前，华北城市群普遍面临供水短缺压力，特别是北京、天津等城市水源地蓄水严重不足。在此背景下，2月10日，国家防总再次召开引黄济津、引黄入冀应急调水协调会，修订调水方案，妥善处理春灌调水和农业抗旱灌溉的矛盾，采取有力措施，科学合理调度，确保圆满完成既定的调水任务。
对于当前旱情，水利部相关负责人表示，抗旱形势的严峻性不可低估，抗旱减灾的难度不可低估，干旱造成的影响不可低估。而且气象干旱面临加剧的可能。据气象部门预测，2～3月份华北、黄淮部分地区降水将继续偏少，其中2月份华北大部、黄淮地区较常年同期偏少2成左右。
年年治，年年不治
始于上年岁末的旱灾，并非近年来极端气候频发下的孤例。在2010年初，中国经历了旱涝并举的局面，而且，干旱竟发生在素来多水的西南地区。
近年来，中国抗旱工作取得较大进展。水利部相关负责人在接受本刊专访时指出，“十一五”时期，是我国水利发展史上极不平凡的五年，是水利投资规模最高、规划目标实现最好、抗灾减灾成效最大、人民群众直接受益最多、行业能力提升最快的五年。在此期间，全国水利建设总投资约7000亿元，是“十五”的1.93倍，其中中央水利投资2934亿元，是“十五”的1.73倍。
受益于此，防汛抗旱减灾取得了显著成效。仅从抗旱来看，就成功抗御了2006年川渝百年不遇大旱、2009年北方冬麦区大范围干旱、2010年西南地区特大干旱。
农村水利事业亦呈加快发展势头。上述负责人表示，“十一五”期间，累计解决2.1亿农村人口的饮水安全问题，提前1年完成“十一五”规划任务，提前6年实现联合国千年宣言目标。在此时期，累计新增有效灌溉面积5000万亩，改善灌溉面积1.9亿亩，新增工程节水灌溉面积8500万亩，农业灌溉水有效利用系数从0.45提高到0.50。对全国434处大型灌区进行了续建配套与节水改造，80处灌区全面完成规划任务，同时对216处中型灌区进行节水改造。
然而，本刊记者采访中却发现，不少农民对政府的抗旱成绩不甚了解。在安徽省西北地区进行采访时，有农民向记者反映，十几年前，村子里还能见到引水渠道，这些年来，却根本看不到了。这位农民说，“很多人对我们这不理解，离淮河那么近，为什么遇到干旱却浇不到地里去？”
对此，陈雷坦承，当前受旱耕地中还有部分望天田没有灌溉条件，部分灌区也由于水源短缺、渠道淤积、抗旱设施损毁或不配套等导致抗旱浇地能力下降。此外，由于抗旱成本上升，农业比较效益下降，部分地区农民主动抗旱意愿不强。
他还表示，一些地区在经历了粮食连续7年增产后，思想上有所懈怠，部分干部群众还存在靠天等雨的侥幸心理。一些地区抗旱工作地方行政首长负责制不够落实，抗旱组织不健全；一些地区抗旱工作方案和人饮解困计划针对性和可操作性较差，没有储备必要的抗旱物资，抗旱浇灌能力较为薄弱。
“10%土地出让收益”分配或出细则
在权威专家看来，中国抗旱工作存在的诸多难题，归根结底，在于地方政府的资金压力。
本刊记者从水利部了解到，近年来，中央逐步加大了对水利项目的投资补助比例，农村饮水安全、病险水库除险加固、大型灌区续建配套与节水改造等工程中央补助资金的比例东、中、西部分别提高到1/3、60%和80%，并逐步取消中西部地区县及县以下地方配套资金。
然而，对农村抗旱来说，“骨骼”重要，“毛细血管”同样重要。上述权威专家指出，在大型灌区设施建设上，中央每年投入资金都比较充足，真正卡脖子的，在于田间工程。他表示，在灌区改造上，中央大多只负责骨干渠道的主要支渠、斗渠，其余斗渠、农渠、毛渠及田间工程，则交由地方负责。他表示，从事权划分来看，补助田间工程主要是地方事权。田间工程作为抗旱的“毛细血管”，其“最后半公里”的含义非常明显。
值得一提的是，随着分税制改革，地方财权缩小、事权扩大现象已很严重。中央民族大学教授熊文钊告诉本刊记者，当前，地方财政收入占全国财政总收入的比例由最高时的约88%下降为目前的45%左右，而地方承担的事务却从40%上升至75%左右。县乡两级政府需要承担越来越重的义务教育、公共卫生、社会治安、环境保护、乡村基础设施、养老保障、行政管理责任。
在此情况下，受访专家认为，“两工”（劳动积累工和义务工）的取消，使地方政府在田间工程建设管理上更显捉襟见肘。随着“两工”的取消，只有特大防洪、抢险、森林防火、抗旱等紧急任务，方可临时动用农村劳动力。除此之外，动用农村劳动力应当实行自愿或有偿原则。目前，农村保留下来的“一事一议”制度，无法维系以往依靠农村劳力修田间工程的老办法。
正缘于此，权威专家向本刊表示，绝大部分由乡村管理的小型水库，管理十分薄弱，难以进行必要的维修加固工作，老化失修严重，严重影响防洪抗旱的效率和效益。
关于此，今年“一号文件”明确指出，健全农田水利建设新机制，中央和省级财政要大幅增加专项补助资金，市、县两级政府也要切实增加农田水利建设投入，引导农民自愿投工投劳。加快推进小型农田水利重点县建设，优先安排产粮大县，加强灌区末级灌系建设和田间工程配套，促进旱涝保收高标准农田建设。
在落实中央的要求中，上述权威专家认为，关键还是靠地方，如果地方配套资金不足，还是会影响到这些“毛细血管”的建设。
水利部相关负责人就此向本刊透露，当前，加大水利建设资金投入最重要的任务就是落实好中央“一号文件”精神，将中央出台的政策措施落到实处，落实好从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设的政策。
“要尽快研究土地出让收益用于水利建设的资金统筹征收和分配使用问题，”在他看来，“中央应从各地土地出让收益水利建设专项资金中提取出一部分，统筹安排，用于粮食主产区和中西部地区水利发展；在各省（区、市）管辖范围内，也应统筹安排，支持经济相对落后地区加快水利发展。”
本刊记者从权威渠道了解到，目前，财政部正在就此制订相应办法，在“10%土地出让金”的统筹使用上，或将作出相应的硬性规定。
除此以外，上述水利部相关负责人还指出，在水利资金征集上，还需尽快建立水利投资稳定增长的机制。充分发挥政府在水利建设中的主导作用，将水利作为公共财政投入的重点领域，层层落实责任，建立考核机制，确保各级财政对水利投入的总量和增幅有明显提高。□
记者后记：在采访中记者发现，当前，旱灾的扩大，固然有极端气候变化影响的原因，也和中国抗旱应急能力相对欠缺有关。个别地方政府对抗旱工作的重视程度不够，是导致抗旱工作不力的重要原因。
而且，和防洪相比，抗旱工作应急速度相对较慢。原因在于，洪涝灾害对人民群众生命、财产危害较大，而旱灾则更像慢性毒药，没有洪水来得快。因此，一些地方政府，把更多的精力放在了防洪上，对抗旱的投入相对不太足。