十八届四中全会议题确定 "依法治国"解读改革大考
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改革大考
——推进国家治理体系和治理能力现代化
十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化。时隔不到一年，今年10月20-23日召开的十八届四中全会首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国。怎么理解国家治理体系和治理能力现代化？国家治理转型需要从哪些方面努力？市场经济下如何做到法治化监管？从法律方面又该怎样保障市场经济的决定性作用？对此，记者专访了中国（海南）改革发展研究院院长迟福林教授。
国家治理需“亮剑”——出台国家治理的总体规划
记者：您怎么看国家治理体系和治理能力现代化？
迟福林：进入改革发展的历史新阶段，国家治理转型到了关键点。面对日益增大的社会矛盾和社会风险，面对比较突出的腐败现象，面对权力运行缺乏严格有效约束的现实，我们已经难以继续用行政控制、行政管理、稳定压倒一切的思路求得社会长期稳定。适应社会发展的大趋势，我们需要的是实现长治久安的治国方略；需要的是走向法治化的治国之路；需要的是把权力关进制度笼子里的根本之策。
十八届三中全会召开后，我就提出过“推进国家治理体系和治理能力现代化”是新的改革大考，是顺应经济社会发展大趋势的战略性、历史性选择。对此，我有这样三点概括：(1)这是建设现代国家的主要标志；(2)这是实现国家长治久安的根本之路；(3)这是改革发展历史经验的科学总结。
当前，社会方方面面对此具有极大的期待。建议尽快出台总体规划或者总体设想。首先是全面深化改革的现实和迫切需求。从各方面的情况看，国家治理体系转型确实到了关键点。未来3-5年，如果能够发挥总体规划的导向作用，对深化全面改革、对今后10年、20年国家的长治久安具有决定性的影响。其次是推进依法治国的重要指导思想。综合多方面的情况看，下一步的国家治理转型，重要的是以法治建设为重点，法治为先、法治为重、法治为大，逐步形成依法治国的新局面。最后是为了回应社会各方面的重大期盼。出台这样一个总体规划，对于协调各方面的力量、调动各方面的积极性，形成国家治理的新格局有重大影响。
记者：您建议从哪几个方面设计、出台我国国家治理体系和治理能力现代化的总体规划或总体设想？
迟福林：我认为有4件事很重要，需要着力深入研讨。
一是加快推进法治市场经济进程，建设法制化的营商环境。从现在的情况看，有两件事情需要采取措施：一方面，针对现在资本外流、社会资本不稳定的现实矛盾和问题，建议尽快形成合法的私人财产权、投资收益严格保护的法制环境。另一方面，市场监管的转型与改革，即由行政监管为主向法治监管为主的转型，尽快将监管权从审批机构中分离出来。法治市场经济建设的重要任务，是赋予市场监管的法律地位，尽快将监管权从审批机构中分离出来，以提高监管的综合性、统一性、权威性。
二是加快以公开化、去行政化、去地方化为重点的司法体制改革。在这方面，我们有一些具体建议。例如，司法体制改革去地方化，跟经济发展方式转变相适应，需要把经济的审判权归中央，建立中央巡回法院，民事、刑事案件仍归地方。我认为，这样一些方面的司法体制改革现实的需求明显加大，条件逐步成熟，具有一定的可操作性。
三是加快推进社会治理创新进程。首先，综合各个方面的情况看，社会治理转型确实到了临界点，未来的一个时期，这方面的矛盾问题会越来越突出；其次，以发展各类社区公益组织和推进社区自治为重点加快社会治理创新；最后，积极稳妥地推进官办社会组织的转型，使其在重要时候起到关键性作用。
四是加快中等收入群体为重点的利益结构调整。
一方面，正确认识利益结构与治理结构的关系。我认为，橄榄形的利益结构和分配结构是我国治理结构的重要基础，并且是治理结构和治理能力现代化的重要组成部分。
另一方面，从现实情况看，改革开放35年多，中等收入群体比例大概在25%左右。到2020年全面建成小康社会，如果中等收入群体比例不能提高到40%左右，无论对经济的持续发展和社会的和谐建设，恐怕都会带来一些不利的影响。近些年，我们一再呼吁尽快出台关于中等收入群体的国家规划以及调整相关的政策体制。提低很重要，提低的重要目的是使其部分成为中等收入群体。现在重要的是收入分配、赋予农民更多财产权等方面的改革要有大的突破。这样，到2020年中等收入群体总体规模达到40%左右是完全有可能的，即有6亿人成为中等收入群体。这无论对中国还是对世界，都是一个重大的利好。
“行政监管”VS“法治监管”
记者：政府一直在市场经济中扮演着“监管者”的角色。从政府改革的实践看，简政放权在行政审批上取得重要突破，但是在市场监管改革上没有取得实质性突破。如何推进政府的市场监管职能转变，发挥好“监管者”的作用？
迟福林：推进市场监管体制改革重在实现由行政监管为主向法治监管为主的转型，以强化以法治为基础的市场监管。
其一，组建综合性、权威性的市场监管机构。为什么尽管这些年国家出台了不少市场监管的法律法规，但执行效果并不好，一个重要原因在于审批权与监管权长期不分。建议把行政审批与市场监管职能严格分开，尽快从国家层面整合监管机构，组建综合性、权威性的市场监管机构。
其二，调整市场监管权力结构，建立决策和执行严格分开的执法监督机构。新组建的综合性市场监管机构，应当作为执行机构依法设定：一是成立国务院市场监管委员会，整合国家工商总局、国家质量监督检验检疫总局等市场监管职能，强化消费市场监管的综合性、统一性、有效性；二是整合商务部、国家发改委、国家工商总局三家的反垄断执法权，建立直属国务院的反垄断局，增强其反行政垄断的监督功能；三是从完善“一行三会”协调机制入手完善金融监管，从侧重对金融机构本身的监管转变为更加注重对金融行为的监管，逐步由分业监管过渡到混业监管模式。
其三，形成政府监管与行业自律、社会监管的合力。从现实看，我国行业协会监管仍处在法律、法规缺失的状态。这就需要依法赋予行业协会等社会组织在行业监管、企业自律中的法律地位。包括：依法支持各个行业的企业在自愿的基础上联合建立各类行业协会;由行业协会承接政府下放的行业管理职能，重点强化行业自律和社会监督。
记者：那您觉得如何从法律角度强化市场监管？
迟福林：就如何在立法上强化市场监管，我这里给三点建议：
首先，研究出台综合性的《市场监管法》。一是确立市场监管机构的法律地位；二是加强行业监管立法，对行业监管的权力和责任作出法律规定，为支持社会性监管、尤其是鼓励媒体参与对市场的监管提供法律依据；三是严格规范市场监管程序，以法律制约监管权力。
其次，修改《食品安全法》和《药品管理法》。实行最严格的食品药品安全监管制度，完善食品药品监管体制，加大违法行为惩处力度，对网购食品药品等监管空白地带进行法律规范。
最后，将反行政垄断纳入《反垄断法》。建议在国有垄断行业、城市公用事业、公共服务领域相关行业监管中增加反垄断的内容，使这些行业监管体现公平竞争。
总的建议是把推进市场监管以行政为主向法治为主的转型，作为建设法治政府、推进法治市场经济进程的重大任务。
行政垄断或成“经济宪法”最大挑战
记者：建设法治中国必然要维护宪法法律权威，在市场经济中，《反垄断法》素有“经济宪法”之称。近年来，反垄断逐渐进入新常态，未来或许更频繁。您怎样看待国家治理转型下的反垄断法律？
迟福林：中国是个大国，放开市场、引入竞争的领域，常常有无数个竞争者，加上发展市场经济仅仅有30多年的时间，如果没有行政力量在背后支持，任何一个企业都很难形成真正意义上的经济垄断。现实情况是，行政垄断遏制竞争、导致国民福利损失的问题更大。行政垄断矛盾突出是现行反垄断法律面临的最大挑战，主要表现在三个方面：
其一，垄断行业进入面临行政壁垒。尽管过去几年曾出台了新旧非公经济“36条”，也三令五申强调民营经济可以进入法律未禁止的领域，但民营经济进入铁路、电力、电信、石油、民航、邮政等行业仍面临重重困难。不仅如此，进入教育、医疗、文化等领域也面临很多行政壁垒。
其二，地方政府人为造成行政壁垒。在竞争性地方政府格局下，不少地方政府人为设置市场壁垒，保护本地企业，排斥外地商品进入，导致国内市场分割、竞争不充分。
其三，部门办下属企业的情况很多。不少部委由于历史原因，办了不少行政性控股公司，这些企业进入市场，背靠强大的行政资源，其他竞争者无法与之竞争。
记者：行政垄断对经济危害很大，借助行政权力抹杀自由竞争，并人为限制竞争。当前，社会对反行政垄断抱有很大的期盼，您觉得可以从哪些方面努力和改进？
迟福林：《决定》明确提出，“进一步破除各种形式的行政垄断”。我认为可以从以下两方面取得突破：
一方面，尽快将反行政垄断纳入《反垄断法》。在《反垄断法》总则中突出反行政垄断。建议：一是在总则第三条界定垄断行为中加入一条：“依靠行政权力形成市场支配地位”的行为；二是将第七条“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业”，修改为“国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化”。另外，在《反垄断法》中增设反行政垄断一章。
另一方面，《反垄断法》“经济宪法”地位。行业监管法遵循《反垄断法》的原则和要求；按照《反垄断法》修改行业监管相关法律；建立对行政部门立法的反垄断审查制度。