中国生态文明体制改革历程回顾
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据中国（海南）改革发展研究院中国改革信息库数据显示，党的十一届三中全会以后，我国进入了改革阶段，资源环境管理体制也在改革开放思路的指导下开始了全面革新。经历了35年改革，我国对资源环境问题的认识越来越深刻，资源环境管理体制从无到有，从蹒跚学步的初步确立阶段到积极学习探索的可持续阶段，到结合我国实际提出自己的理论创新的科学发展阶段，到党的十八大报告提出大力推进生态文明建设，并把生态文明建设放在事关全面建成小康社会的战略地位，纳入建设我国特色社会主义总体布局。再到十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出加快生态文明制度建设，建设生态文明，建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。我国生态文明制度建设迈向稳步前进的道路。
第一部分：我国资源体制改革的回顾
一、初步确立资源管理体系
1978 年到 1992 年是我国资源管理体系改革的起步阶段。在此期间，建立了保护和开发利用资源的法律法规体系，资源保护明确写人《宪法》，一些资源法规相继诞生；资源从绝对公有、无偿授予到有偿转让；资源管理从原来的计划体制逐步转向市场体制；资源开采从元偿到有偿，第一代资源税产生。
1.初步确立资源法律体系。
1978年和 1982年我国分别颁布了第三部和第四部《中华人民共和国宪法》，确立了资源保护和合理使用的法律地位，增加了一些合理开发利用自然资源的条款。如1982年《宪法》规定"国家保障自然资掘的合理利用，保护珍贵的动物和植物……”，“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地……”等。1979 年9月通过的《中华人民共和国环境保护法》是我国第一部环境法律，该法也规定了很多保护和合理利用资源的相关内容，如“保护、发展和合理利用水生生物……”，“开发矿藏资源，必须实行综合勘探、综合评价、综合利用，严整乱挖乱采"，“保护和发展森林资源，进行合理采伐……”，“保护、发展和合理利用野生动物、野生植物资源……等”。这些法律的颁布走出了资源管理法制化的第一步，为后来我国全方位的资源立法提供了依据。1982 年制定了《海洋环境保护法》和《文物保护法》，1984年制定了《中华人民共和国森林法》 ( 1979 年)，制定《森林法(试行)》，1985 年制定了《草原法》, 1986 年制定《土地管理法》 (1988 年修正)、《矿产资源法》和《渔业法》， 1988 年制定《野生动物保护法》和《水法》（1991年制定《水土保持法》，这些资源法律的制定初步确立了资源管理的法律体系，使资源管理工作由原来的纯粹的行政计划走上了法制化的道路。此外，在国家一些重要的民事、行政和诉讼等基本法律与企业法律中也规定了环境保护的内容。例如，在《中华人民共和国刑法》中专门设立了一节"破坏环境资源保护罪"，确立了由于污染造成的环境事故或破坏自然资源所要承担的刑事责任。
2. 资源产权改革萌芽一一一从“产权法制化”到“转让使用权”
改革开放前，我国矿藏、森林、土地、水流等自然资源都是属于国家所有，实行全民所有制，对资源产业的管理也是纯粹的计划经济体制，由国家通过行政命令的手段进行管理，资源、无偿使用。当时我国对自然资源的界定以及占有、使用、分配等规定不明确，产权关系模糊，资源产权制度并没有确立，如我国第一部宪法(1954 年)第一章第六条仅笼统地规定"矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有"，这样就造成了资源产权不明确，出现了自然资源的无序、无节制开发以及破坏和浪费现象严重。改革开放后，我国开始着手资源管理规范工作，逐步创设了自然资源产权制度，确立了自然资源的全民所有制，资源管理从原来的行政管理慢慢转化为法律规范。尤其是20 世纪80 年代以后，土地、矿产、草原、森林等自然资源开始逐步放开计划管理，管理体制走向市场化，允许依法"转让使用权"。1982 年《宪法》第一章第9 条和第10 条规定"矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外"，"农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有"01986年《民法通则》第80 条和81 条规定了土地、森林、矿山等自然资源的公有制形式，这些全民所有和集体所有的资源受国家法律保护，不得非法转卖。另外在《森林法》 ( 1984 )、《草原法》（1985) 、《渔业法》(1986) 、《矿产资源法》 (1986) 、《土地管理法》(1986) 、《野生动物保护法》(1988)和《水法》 (1988) 以及大量行政法规、地方法规和行政规章中都对自然资源的产权做出了相关的规定。这些法律、法规和规章正式安排了我国自然资源产权制度，实现了自然资源管理的规范化和法制化，也表明在我国已形成了自然资源管理的法律体系，以及各种资源产权制度。我国的自然资源管理开始进入"产权法制化"阶段。伴随产权法制化和市场经济发展的步伐，我国为提高资源开发利用效率，解决政府计划经济和行政管理的弊端，在资源体制改革中也逐步放开对资源的管理，实现资源市场化。这主要表现在自然资源产权交易市场的发展。1982年我国颁布的《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》明确规定"允许外国企业参与合作开采中华人民共和国海洋石油资源"，允许“通过组织招标，采取签订石油合同方式，同外国企业合作开采石油资源”，这可以看作是资源开发权依法转让的萌芽。1988 年，我国《宪法》第10条第4款修改为 “任何组织或者个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以有偿转让。”宪法的这次修改对我国自然资源法律制度的变迁具有极为重要的影响，它标志着我国自然资源产权交易开始起步，产权市场开始发育。之后，《土地管理法》也随之作了修正。《土地管理法》（1988) 第2 条和第7 条确立了土地有偿使用制度，明确规定了土地使用权出让、转让、出租、抵押制度，并划出了土地使用权交易与划拨的界限。这一新的法律制度安排使土地开发利用权成为最早进入交易的自然资源产权。自此以后，我国自然资源产权市场逐步形成并发展起来，自然资源开始允许在法律许可的范围内“转让使用权”。这-改革是我国资源管理体制的一大进步，为资源市场化奠定了基础。
3.资源税费改革——第一代资源税，从“无偿开发”到部分“有偿开发”
改革开放前，我国普遍认为资源完全“公有”，不允许私自转让，对资源的使用由国家计划指导，采取“无偿授予”、“无偿开采”的手段。改革开放后，我国逐步走向市场经济，同时也认识到资源是稀缺的，对经济发展起着至关重要的作用，因此资源体制也开始走向市场化、资产化。1980 年五届人大三次会议上我国首次提出开征资源税问题；1982年1月，国务院发布了《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》规定，“参与合作开采海洋石油资源的我国企业、外国企业，都应当依法纳税，缴纳矿区使用费”，这可以看作是有偿开采的萌芽; 1984年9月18日国务院正式发布了《中华人民共和国资掠税条例(草案)》，标志着资源税在我国的正式建立。此后，我国开始对自然资源征税。当时征收范围较小，实际上仅对原油、天然气、煤炭和铁矿石征收，至于对盐征税，不包括在资源税范围内。但是该《条例》建立的思路完全是为了调节级差收益，把起征点定为销售利润率的12%，也就是说对没有获得12% 以上的销售利润的企业，国有矿产资源都可以无偿开采。但1984年资源税制度的建立在客观上维护了国家对于矿产资源的部分权益，推动了改革的前进。1986年3月19日，六届全国人大常委会第十五次会议通过并公布了《中华人民共和国矿产资源法》进一步明确规定，“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”“税费并存”的制度从此以法律的形式确立了下来。这一制度的确立，尽管是对西方国家经验的简单移植，确立的调节级差收益的思路不能从根本上消除"无偿开发"，只是符合一定条件的部分“有偿开发”，但这也是我国资源体制的一项重大改革和进步，对我国矿产资源保护和生态环境建设具有良好的促进作用。
二、建立可持续发展的资源管理体系
1992 年联合国召开环境与发展大会以来，可持续发展成为全世界普遍认同的一个经济社会发展的基本方略和指导思想。之后，我国开始组织编制《我国的21 世纪议程》，可持续发展时代开始到来。1994 年3 月25 日，国务院通过了《我国21 世纪议程一一我国21 世纪人口环境与发展白皮书》；1995 年十四届五中全会把可持续发展纳入"九五"和到2010 年中长期国民经济和社会发展计划：1996年通过的《“九五”国民经济和社会发展计划和2010年远景目标规划纲要》明确提出实施可持续发展战略：党的十五大、十六大也将可持续发展列为重大战略决策。在可持续发展战略思想指导下，我国资源管理体制也迈入了可持续发展阶段，可持续发展思想成为指导资源管理的核心思想。为改善资源管理体制，党中央从1999 年到2003 年共召开了五次中央人口资源环境工作座谈会，期间，资源管理法律体系更趋完善，资源产权改革也从“转让使用权”阶段发展到“可交易”阶段，第二代完全的“有偿开发”资源税制产生，资源管理进一步走向市场化。
1.可持续发展与中央人口资源环境座谈会
1992 年以后，传统的"高投入、高消耗、高污染"的发展模式已经走到了尽头，取而代之的是可持续发展的战略思想。我国是一个人口众多、资源相对短缺、经济基础和技术能力相对薄弱的发展我国家，在工业化和城市化双重压力下如何解决人口、资源与环境问题对我国是一个巨大的挑战。在可持续思想指导下，为解决人口、资源与环境的矛盾，我国于1999 年将原来每年三月份的中央计划生育环境保护工作座谈会改为中央人口资源环境工作座谈会，以期指导我国协调人口、资源、环境与经济发展的矛盾，尤其是2002年以后，座谈会把如何实现经济社会的可持续发展，协调人口、资源与环境的发展作为重要议题。在2002 年3 月10 日中央人口资源环境工作座谈会上，江泽民总书记强调"为了实现我国经济和社会的持续发展，为了中华民族的子孙后代始终拥有生存和发展的良好条件，我们一定要按照可持续发展的要求，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系，促进人和自然的协调与和谐，努力开创生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。实现可持续发展，核心的问题是实现经济社会和人口、资源、环境的协调发展。发展不仅要看经济增长指标，还要看人文指标、资源指标、环境指标"。胡锦涛总书记在2003年中央人口资源环境工作座谈会上指出"建立健全适应可持续发展要求的资源调查评价体系、法律体系、规划体系、科技创新体系和行政管理体系，全面提高资源保护和合理利用水平"，"十六大把实施可持续发展战略，实现经济发展和人口、资源、环境相协调写入了党领导人民建设我国特色社会主义必须坚持的基本经验，强调实现全面建设小康社会的宏伟目标，必须使可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富
2.完善资源法律体系。
实施我国资源可持续发展战略，完备的法律支持和依据必不可少，从1992 年到2004 年我国制定、颁布或修改了多项资源法律，使我国的资源法律体系趋于完善，促进了我国资源管理体制走向市场化、科学化。具体来讲， 1993 年制定了《农业法》；1996 年制定了《煤炭法》，修订了《矿产资源法》； 1997 年制定了《防洪法》、《节约能源法》； 1998 年修订了《土地管理法》、《森林法》； 1999 年制定了《气象法》、《水污染防治法》；2000 年制定了《种子法》，修订了《渔业法》； 2001 年制定了《防沙治沙法》、《海域使用管理法》；2002年制定了《农村土地承包法》，修订了《草原法》、《水法》、《农业法》、《文物保护法》；2004年制定了《公路法》，修订了《种子法》《野生动物保护法》，再次修正了《土地管理法》等。这些资源法律的颁布从法律上确定了我国资源的占有、使用和开发利用方式，推动了我国资源管理体制的市场化改革。如1998 年修改过的《森林法》指出，"森林、林木、林地使用权可以依法转让"，"进行勘查、开采矿藏和各项建设工程应当不占或者少占林地……"，"国务院林业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，应当在……，划定自然保护区，加强保护管理"，"国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量"等，这些修改就从法律上规定了森林资源如何开发和利用。其他诸如《土地管理法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《煤炭法》野生动物保护法》等也都是为促进我国资源管理体制市场化改革而做出了规定和修改，主要包括从资源产权和交易、开发方式、资源保护等方面的规定，资源"依法交易"和"有偿开发"等规定都是为推动资源市场化，提高资源利用效率，保护资源环境和达到我国资源环境的可持续发展服务的。
3.深化资源产权改革一一从“转让使用权”到可交易”
20 世纪80 年代我国资源产权改革从"转让使用权"掀开帷幕，自海洋石油允许国外开发开始，我国政府逐步放开资源管制，致力于资源市场化改革。在可持续发展思想指导下，我国资源产权改革也迈开了一大步，从"转让使用权"阶段发展到产权"可交易"阶段，尤其到90 年代中期，国家允许对矿山、土地等自然资源在一定条件下通过拍卖、出售等方式交易使用权，至此，资源产权市场初步形成并完善起来。20 世纪90 年代初，我国政府在财税体制改革中加强了对矿产等资源的征税力度，在一定程度上规范了自然资源的开发，提高了资源利用效率。1996 年8 月29 日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议对1986 年的《中华人民共和国矿产资源法》进行了修正，确认了矿产资源的采矿权和探矿权在法律规定的范围内"有偿取得"和"依法转让"的制度，并且规定了国家鼓励扶植集体矿山企业和个体开采国家指定范围内的矿产资源。1996 年《中华人民共和国矿产资源法》的修正标志着我国自然资源产权进入了"可交易"阶段，是资源管理体制改革的一大进步。1998 年2 月国务院出台了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》三个行政法规，这对贯彻实施矿产资源法，实行探矿权、采矿权有偿取得和依法转让法律制度进行了进一步的规范，也在法律上确认和规范了产权交易市场，对建立适应社会主义市场经济体制下的矿业权管理制度具有重要意义。除矿产资源外，我国相继修改《森林法》、《土地管理法》等相关法律法规，对这些资源的产权的"可交易"也作了相关规定，并且相继出台相关法规以规范这些资源产权交易办法。1999 年3 月，为加强对探矿权、采矿权评估行为的管理，国土资源部颁布《探矿权采矿权评估管理暂行办法》。至此，我国自然资源产权交易市场逐步形成，对自然资源的管理逐步走向市场化。同时，为了规范资源管理， 1998 年对国务院各行政主管部门、特别是关于环境与资源保护行政主管部门进行了调整和改革。在这次国务院机构改革中，除了将原林业部调整为国家林业局外，还成立了新的"国土资源部"，以统一对国家国士资源的管理。
4.资源税费改革第二代资源税从部分"有偿开发"到完全"有偿开发"。
在资源可持续利用思想指导下，我国更加注重资源的保护和有效利用，认识到原有的资源"有偿开采"的具体形式不够完备，调节级差收益的思路使征税不够彻底，还存在着大量"无偿开采"的现象，税费征收力度不够，不能有效起到控制资源盲目开采、提高开发利用率的日的，而且资源、税的征收范围太窄，财税管理制度不够健全，征税执行力度不够，所有这些情况都有悖于资源可持续利用的原则，不利于经济可持续发展。为此，在1993 年的全国财税体制改革中，对1984 年的第一代资源税进行了重大修改，形成了第二代资源税制度。1993 年12 月，国务院发布了《中华人民共和国资源税暂行条例》及《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》，把盐税扩展到资源税中，并且扩大了资源税征收范围，包括原油、天然气、煤炭、其他非金属原矿及盐等七种①，其核心是不再按超额利润征税，而是按矿产品销售量征税，并且为每一课税矿区规定了适用税率，几乎是一矿一税率。自 1994 年 4 月 1 日起实施的《矿产资源补偿费征收管理规定》具体落实了《矿产资源法》中有偿开采的原则，并在《附录》中列出了我国当时已发现的全部 173 种矿产及其补偿费率。尽管由于要考虑矿山企业的承受能力，我国的资掘补偿费率比许多国家的权利金征收率要低得多，但这毕竟是划时代的进步，元偿开采到此结束，覆盖全部矿种的有偿开采制度从此奠定了基础。第二代资源税对所有资源企业征收"级差收益"的资源税，包括没有获得超额利润，低于平均利润甚至亏损的企业，这样就与资源税"调节级差收益"的初衷存在着一定的矛盾，也有一定的不合理性和不公平性，但不管怎样，第二代资源税彻底改变了"无偿开发"现象，对资源的保护和持续利用起到了关键性的作用。1996 年 8 月 29 日，八届全国人大常委会第二十一次会议对《矿产资源法》进行了修改，确立了探矿权和采矿权的"有偿取得"和"有限范围内转让"的制度，使我国矿产资源财产权制度向前迈进了一大步。除矿产资掘外，我国还根据《土地管理法》、《水法》、《电力法》、《森林法》、《野生动物保护法》、《渔业法》等相关法律制定了一系列相关的税费制度，使我国资源真正达到了完全"有偿开发"，更符合资源开发利用的可持续原则。