解读《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南（试行）》

2014年02月11日09:39 | 中国发展门户网 www.chinagate.cn | 给编辑写信字号：T|T

关键词：指南重要生态功能区国家生态安全生态文明生态恶化生态环境保护技术与方法生态问题红线生态效益

4 哪些区域内划定生态红线？

●重要生态功能区●生态敏感区、脆弱区●禁止开发区

《指南》在遵从国务院[2011]35号文件要求的基础上，明确提出了生态功能红线的划定范围，即在哪些区域内划定生态红线。目前，我国在国家层面生态保护领域已经建立了各类点状和面状保护区域，分别隶属于不同部门管辖，错综复杂，生态功能红线的划定需要对各类保护区域进行科学整合。

在全国生态空间保护与优化方面，国家已实施全国主体功能区规划、全国土地利用规划、全国生态功能区划、生物多样性保护战略与行动计划等一系列生态保护规划区划，加快了自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、世界文化自然遗产、湿地公园等各类自然生态保护区（地）保护和建设步伐，但是依然存在下列明显问题：

一是宏观保护区域面积大，重叠严重，所含部分区域无法有效保护。《全国生态功能区划》中50个国家重要生态功能区总面积220万平方公里，《全国主体功能区规划》中25个重点生态功能区总面积386万平方公里，《中国生物多样性保护战略与行动计划》中32个陆地生物多样性保护优先区面积232万平方公里，分别占我国陆地总面积的22.9%、40.2%和24.2%，上述3类宏观尺度生态保护区域存在空间交叉重叠，总面积已超过全国总面积的一半以上。而且由于部分区域是按照现有行政区划，内部还有许多城镇和工业开发区，必然导致开发建设与保护的矛盾，难以实行有效的生态保护措施。

二是自然保护地的建设和保护还需进一步科学布局和严格管理。目前我国自然保护区面积约占陆地总面积的15%，这一比例已经达到甚至超出了发达国家水平，但自然保护区建设情况具有明显的地域特征和不平衡性。早期建立的一些自然保护区，科学论证不足、规划不合理、片面追求面积规模等问题并未得到有效管控；部分自然生态系统及珍稀濒危物种并未得到有效保护，如我国尚有30%的自然生态系统类型、20%的野生动物、40%的高等植物仍处于保护区以外，没有得到有效保护；已建的各级各类自然保护区也普遍存在缺乏体制机制保障、保护和管理松懈等问题，并且不断受到各类经济开发活动的蚕食。

此外，在已划建的风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质遗迹等各级各类保护区中，虽然大多数区域也具有重要的生态功能，但由于机制体制等原因，实际操作中多数都以追求经济效益为第一目标，旅游开发远重于自然保护，生态破坏情况常见，生态保护和管理急需规范和加强。

总体而言，我国生态保护区域类型多、面积大、覆盖广，但是布局和管理的科学性、系统性、协调性明显不足；既缺乏严格的生态保护标准和管理措施，各级政府相关的生态环境保护投入也难以支撑对现有保护区域的有效管护；再加上各级政府优先追求GDP和财政收入、企业和个人优先追求眼前利益和经济利益的大环境对生态保护地的不断蚕食，已对建立健全国家高效稳定的国家生态安全格局形成巨大威胁和破坏。

划定生态保护红线是科学整合各类保护区域、强化各类保护和管理手段、明确各级政府责任与义务、提高生态保护效率的最有效方法，是提高生态保护水平和方法、科学构建生态安全格局的最有效途径，是扭转生态环境恶化趋势，促进经济社会协调发展的必然选择。为此，《指南》将重要生态功能区，生态敏感区、脆弱区，禁止开发区确定为划定生态功能红线的主要范围。

重要生态功能区：指在涵养水源、保持水土、防风固沙、调蓄洪水、保护生物多样性等方面具有重要作用，关系到国家或区域生态安全的地域空间。我国重要生态功能区包括《全国生态功能区划》中的国家重要生态功能区、《全国主体功能区规划》中的国家重点生态功能区和海洋重要生态功能区。

在《全国生态功能区划》中，国家重要生态功能区包括水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护和洪水调蓄等5 类共50 个。在《全国主体功能区规划》中，国家重点生态功能区包括水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等4类共25个。海洋重要生态功能区主要包括水产种质资源保护区、国家级海洋特别保护区和海洋公园等。重要生态功能区红线的划定，既保护了区（流）域范围自然-社会-经济复合生态系统中供给生态服务的关键区域，也能够从根本上解决经济发展过程中资源开发与生态保护之间的矛盾。

生态敏感区、脆弱区：指对外界干扰和环境变化反应敏感，易于发生生态退化的区域。生态敏感区、脆弱区在我国陆地和海洋均有分布，陆地生态敏感区、脆弱区。其中，陆地生态敏感区、脆弱区主要包括降水、积温、地表土壤基质等条件较难保障植被快速自然恢复需求，频繁受大风、干热等不利气候影响、受洪水、风浪等强烈冲蚀以及受人类活动影响的区域。

2008年环境保护部与中国科学院联合发布《全国生态功能区划》中，对全国各省进行了土壤侵蚀敏感性、沙漠化敏感性、盐渍化敏感性、石漠化敏感性、冻融侵蚀敏感性等区域评价与识别，初步确定了全国生态敏感区的分布情况。随后同年环境保护部发布的《全国生态脆弱区保护规划纲要》，明确提出了东北林草交错区、北方农牧交错区、西北荒漠绿洲交接区、南方红壤丘陵山地区、西南岩溶山地石漠化区、西南山地农牧交错区、青藏高原复合侵蚀区、沿海水陆交接带区等是我国主要的陆地生态脆弱区类型。

参照《全国海洋功能区划》及海洋生态环境保护相关文件，海洋生态敏感区、脆弱区主要包括海洋生物多样性敏感区、海岸侵蚀敏感区、海平面上升影响区和风暴潮增水影响区等4类区域。其中，海洋生物多样性敏感区指分布于我国海域和海岸带已建保护区以外的生物物种资源丰富区，如鱼虾产卵场、洄游通道、红树林、海草床和珊瑚礁生态系统等；海岸侵蚀敏感区指受海水波浪和潮汐作用影响强烈，多年或近年处于蚀退状态的自然岸线；海平面上升影响区指因全球海平面上升叠加区域地面沉降引起的相对海平面持续上升所导致的海岸带淹没区；风暴潮增水影响区指发生风暴潮时，实况潮位高出天文潮位所导致的海岸带淹没区。生态敏感区、脆弱区红线划定后，将为人居环境安全提供有力的生态保障，为减轻自然灾害、协调区域生态保护与生态建设提供支撑。

禁止开发区：是《全国主体功能区规划》中四大主体功能区之一，指依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的生态区域。

国家层面禁止开发区域，包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园。省级层面的禁止开发区域，包括省级及以下各级各类自然文化资源保护区域、重要水源地以及其他省级人民政府根据需要确定的禁止开发区域。禁止开发区红线划定后，将进一步明确具有重要生态保护价值的已建保护区，在原有保护与管理机制上进一步强化管控。