发展小城镇 建设新农村

——访北京大学中国地方政府研究院执行院长彭真怀研究员

小城镇是“三农”工作的物质载体，是农村精神文明建设的示范点，是亿万农民安居乐业的家园，直接体现着农村经济社会文化、生态环境状况、农村面貌、农民生活乃至农村文明的总体水平。面对今年中央财政3397亿元用于新农村建设，北京大学中国地方政府研究院执行院长彭真怀研究员通过一年多的实地考察调研，向党中央、国务院提出了“建设新农村背景下优先发展小城镇的政策建议”。他认为，把优先发展小城镇作为新农村建设的重要抓手，以小城镇为单位集中整合，打捆使用，不仅符合客观实际，形成新农村建设的合力，而且具有纲举目张的战略意义。

最近，记者就此专门采取了彭真怀研究员。

记者：在刚刚结束的全国“两会”上，新农村建设成为人大代表和政协委员议论最多的重要话题。听说您对此也有自己的看法，并有一些较为全面和系统的思路，能请您谈一谈吗？

彭真怀：是的。党中央从全局分析和把握形势，提出以新农村建设为重点，坚持走大中小城市与小城镇协调发展的城镇化道路。这项重大的历史任务，对于国家未来走向影响极其深远。小城镇是城市与农村重要的结合点，是农业产业化的服务载体，是推动新农村建设的基地。我国“城市腿长、农村腿短”的现象十分严重，十分有必要把优先发展小城镇放在建设新农村的大背景下思考，放在科学发展观的大框架里研究。

发达国家小城镇的发展经验表明，只有稳住农村，城市才能健康发展。面对今年中央财政3397亿元用于新农村建设，怎样防止认识的片面化和简单化？胡锦涛总书记多次讲过，我们要办的事情很多，样样都很重要，但要分轻重缓急，既要讲量力而行又要讲尽力而为。把优先发展小城镇作为重要抓手，以小城镇为单位集中整合，打捆使用，不仅符合客观实际，形成新农村建设的合力，而且具有纲举目张的战略意义。

把优先发展小城镇放在建设新农村的大背景下思考

记者：在新农村建设中，大家关注更多的好象是一个个村庄的问题。您提出把优先发展小城镇放在建设新农村的大背景下思考，为什么呢？

彭真怀：这里，我想先说明一点，就是村庄不是孤立的，它们都是存在于小城镇这个空间范围内。为了说明问题，我想还有必要向你简单地回顾一下我国的城镇化过程。改革开放以来，我国城镇化取得了积极进展，城镇基础设施和公共服务设施的建设力度不断加大，整体功能逐步提升，人居环境明显改善，城镇化水平由1978年的17.9%提高到2004年的41.8%，26年增长了23.9个百分点，平均每年增长0.92个百分点。城镇人口从1.7亿人增加到5.4亿人，全国城市总数由193个增加到661个。但发展很不平衡，在大中城市的建设水平并不比发达国家差，甚至还超过一些发达国家时，小城镇暴露出来的问题却越来越突出，出现了繁华的“城市”与落后的“农村”并存现象。

目前在农村生活有9亿农民，有16.67万平方公里的非农建设用地，有320多万个自然村，72万个行政村，20226个建制镇，1.8万个乡集镇。国家统计局披露的一组数据表明：在近4万个乡镇，有50%的行政村没有通自来水；1.5亿农户需要解决燃料问题；7000万户农民住房需要改善；中小学危房数占78.5%；60%的农民没有卫生厕所；60%以上的乡镇没有标准的污水处理场；6%的行政村没有通公路和电话；2%的行政村没有通电；1%的乡镇没有卫生院。城乡居民收入差距由改革开放初期1978年的2.57倍扩大到2005年的3.22倍，特别是自1997年之后明显扩大。乡镇基础设施建设和教育、卫生、文化等社会事业，与城市的差距更大。

记者：对于“城市腿长、农村腿短”的情况，有识之士都呼吁过。但一提到解决问题的途径和办法，就是仁者见仁、智者见智。那么，党和国家决策层在这方面有没有比较清晰的思路？

彭真怀：其实，党和国家对解决城乡差距问题一直有着清醒的判断，把小城镇作为解决问题的途径和办法也是一以贯之的。党中央自1998年提出“小城镇、大战略”以来，就发展小城镇作出了一系列的战略部署。2000年6月专门下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》；党的十六大指出坚持大中小城市和小城镇协调发展，而且在中央历次农村工作会议以及有关农村工作的文件中，反复提出要搞好小城镇建设；2005年9月29日，胡锦涛总书记在主持中央政治局第25次集体学习时强调，坚持走中国特色的城镇化道路，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局；2005年10月11日，十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出：“坚持大中小城市和小城镇协调发展，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，促进城镇化健康发展”；2005年12月31日，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中进一步明确：“着力发展县城和在建制的重点镇，从财政、金融、税收和公共品投入等方面为小城镇发展创造条件，外来人口较多的城镇要从实际出发，完善社会管理职能”。

记者：这是否意味着小城镇进入了一个新的战略机遇期？

彭真怀：是的。依我看，在建设新农村成为全党全国共同行动的背景下，小城镇正在进入一个新的发展时期，站在一个新的历史起点上。小城镇在发展方向上开始发生三个重大变化：一是工作方法的重大变化，从传统的农业角度讲小城镇发展，推进到从城乡关系的角度讲小城镇发展，从城市支持农村、工业反哺农业的角度讲小城镇发展，从城乡统筹的角度讲小城镇发展；二是国家支持方式上的重大变化，除了保证已有的惠农、利农、助农的各项政策不会改变以外，国家财政支出的增量部分更加相对集中地关注小城镇发展，把国家对基础设施建设投入的重点转向农村；三是小城镇发展面临着新的机遇与挑战，各级政府空前重视，各地农民空前盼望，各个方面空前关注，从以往的部门推动向中央统筹推动转变，成为党和国家的中心工作之一。

把优先发展小城镇放在科学发展观的大框架里研究

记者：但是，以小城镇为新农村建设的重要抓手，从中央到地方在指导思想上会不会一下子转过弯来？

彭真怀：在“十一五”规划的政策取向上，党中央已经把“城市化”改为“城镇化”，一字之差就给各地预留了较为主动的小城镇发展决策权。我们之所以要把优先发展小城镇放在科学发展观的大框架里研究，是因为城乡之间还存在许多不协调的因素，顾此失彼的现象还十分突出。一些地方对建设新农村停留在较低水平的认识层面，指导思想上存在偏差，这就需要运用科学发展观解决小城镇建设中的问题。

记者：就这个问题，您在“发展中国家城市规划与管理研修班”有过精彩的阐述，给发展中国家的官员留下了深刻的印象。请您详细谈谈好吗？

彭真怀：今年2月28日，我给来自18个发展中国家的政府官员讲中国的城镇化进程。我谈到了小城镇在中国城镇化当中的优先地位，并强调这一点可以供发展中国家参考和借鉴。为什么这样说呢？从统筹城乡关系看，小城镇是县域经济的增长点，是承前启后、承下启上的“中枢”，是连接城乡、工农的基地。“小城镇、大战略”的核心是促进农民非农化，推进农村城镇化，加快解决“三农”问题。所以，抓住小城镇这个城乡空间网络的节点，就抓住了城乡统筹的核心环节。

从统筹经济与社会协调发展看，小城镇是农村社会公共产品提供的基地和服务的载体。小城镇相对有条件加强水利工程、能源、电力、生态环境建设，也相对有条件进行通讯、信息、市场建设，从而构建农村发展的良好平台。鉴于财力有限和农村人口众多的实际，农村基础教育、职业技术教育、科技推广、养老保险、医疗保障等社会公共产品的供给不能不考虑地区差异。比较可行的做法是，在经济相对发达的小城镇首先着手。

从统筹区域发展看，不同区域经济发展水平的差异，其实集中表现在小城镇的经济实力、社会发展水平上。南方发达地区的重点镇，其经济实力、社会发展水平和服务功能实际上已超过了边远贫困地区的地级市。要缩小区域发展差距，首先要提高小城镇的发展水平。要统筹区域发展，首先要统筹小城镇的社会经济发展。

从统筹人与自然的关系看，只有小城镇贯彻节约耕地、保护生态、资源利用、以人为本的方针，才能真正统筹人与自然的发展。在近几十年内，我国还不可能出现人口从城市向农村的倒流，而只能是农村人口向城市转移。抓住小城镇发展，也就抓住了人与自然协调发展的主要环节。

从统筹国内改革与对外开放看，小城镇是农副产品走向大城市、走向国际市场的窗口和平台。以整个镇和周边的企业集群整体参与国际产业大循环，切入全球生产链的某一个环节，这已经被证明是小城镇发展的一条新路子。

记者：听了您的这番话，我第一次感到小城镇在新农村建设中的作用是如此重要。这样一个重要的问题，为什么一直未能引起足够的重视呢？

彭真怀：你这个问题问得好，问到了根本上。事实上，能不能做到我上面说的五大统筹，关键在于能不能确立和实践科学发展观。农业是弱势产业，农村是弱势地区，农民是弱势群体，这一点已被大家完全认同。但解决“三农”问题，需要以小城镇为重要抓手，配套与之相关的整个宏观经济政策，时至今日尚未引起足够的重视。农业问题不能局限在农业内部解决，农村问题不能局限在农村内部解决，农民问题不能局限在农民内部解决。所以要“跳出三农看三农”——我们要解决农业问题，就要大力发展非农产业；要解决农村问题，就要促进小城镇发展；要解决农民问题，就要大量转移农村剩余劳动力。优先发展小城镇事关科学发展观的落实，小城镇在科学发展观框架中的功能定位，就是要提高承载能力，接受农民自农村向城镇的就业转移和居住转移，成为实现农民主动城镇化的重要载体。

实现城乡统筹发展的关节点在优先发展小城镇

记者：面对城乡发展差距越拉越大的现实，很多人都同意把统筹城乡发展上升为国家战略。因为这个问题处理得不好，对于我们国家的长远发展是一个很大的隐患。您是怎么看的？

彭真怀：我同意这个判断。以党的十六大为标志，城乡二元结构下实现城乡统筹发展已经上升为国家战略。从2003年党中央明确提出“三农”问题重中之重以来，连续强调了四次。现在又进一步提出新农村建设，目的是为国家的经济安全提供内生的动力和基础，事关全面建设小康社会和现代化建设全局。

靠农业的积累、农民的贡献和农村的支持，我国建立了比较完整的国民经济和工业化体系，但城乡二元结构也日益强化，农村发展越来越落后于城市。新农村建设的一个重要战略目标，就是要统筹城乡发展，从宏观政策和体制上改变“重城市、轻农村；先市民、后农民”的做法，扭转 “城市象欧洲、农村象非洲”的现状。那么，实现城乡统筹发展的关节点在哪里呢？在小城镇。小城镇是“三农”工作的物质载体，是农村精神文明建设的示范点，是亿万农民安居乐业的家园，直接体现着农村经济社会文化、生态环境状况、农村面貌、农民生活乃至农村文明的总体水平。

记者：看得出来，您对小城镇倾注了太多的关爱。那么，您认为发展小城镇对统筹城乡发展的意义到底在哪里呢？

彭真怀：针对城乡差别客观存在的现状，优先发展小城镇对于城乡统筹发展至少有五个方面的推动作用：一是有助于探索改革城乡分割的户籍制度，逐步建立城乡统筹的公共财政、社会保障、教育卫生、城乡规划、基础设施等管理体制和运行机制，为农村社会进步提供可靠的依托；二是有助于实现城乡劳动力市场一体化，逐步消除对农民进城的体制和政策障碍，建立市场经济体制下新型的城乡关系，为农民进城务工创造有利条件，开通绿色通道；三是有助于引导农民在小城镇创业，为农民创造条件立农成才、立乡成才，特别是在外务工、有一技之长的农民工，有利于他们回小城镇建功立业，起到“火种”作用；四是有助于进一步加强小城镇基层政权建设，提高农民的合作能力，有组织、有计划、分期分批地定向培养小城镇镇建设管理队伍，依靠农民自己的力量管理好小城镇的环卫、治安、精神文明等事务；五是有助于鼓励社会团体、志愿者积极参与到小城镇建设中来，形成全社会共建新农村的强大力量。

记者：您在今年2月18日参加“中国城镇化发展战略论坛”期间，与韩国新农村运动的发起人金杞载先生交换过意见，能请您谈谈吗？

彭真怀：我与金杞载先生在交换意见时，提到过这样两个问题：在工业化和城市化快速推进过程中，是否意味着会必然出现一个农村发展滞后、城乡居民收入差距拉大的阶段？是否要等到工业化水平达到一定程度后，才能有足够的力量支持农村的发展，解决城乡收入差距过大的问题？韩国“新村运动”的经验证明，只要采取有效的政策措施，城乡收入差距拉大的现象是可以避免的。而且农村的发展不仅不会延缓工业化进程，反而能为工业化提供更大的市场和人力物力支持，进而加快工业化、城市化进程。把统筹城乡发展落到小城镇这个点上，实际上就有了一个服务载体。引进一个品牌企业、一所知名学校、一家特色医院，建设一个特色市场等等，都可以成为小城镇发展的带动力和生长点。因此，小城镇发展的成功与否，标准就是加快产业发展，建设配套设施，创造必要的生产生活条件，增强对农民就业、居住的承载力和吸引力。小城镇先进生产方式和先进文化的聚集和对周边农村的辐射作用，不仅有助于增加农民收入，从根本上改变大量的农村人口固守农业找饭吃的传统格局，也为发展农村公共事业提供了经济基础和思想动力，对传播先进文化、现代科技知识和提高农村文明程度以及农民素质具有重要作用，产生积极的影响。

优先发展小城镇需要注意解决的五个问题

记者：您认为在新农村建设中优先发展小城镇还存在哪些问题？有哪些薄弱环节需要引起注意？

彭真怀：近几年来，小城镇无论在数量上，还是在质量上都有了长足的发展。全国的建制镇由1997年的18402个，发展到2003年的20226个，数量增长了9.9%，再加上1.8万个乡集镇，应该说取得了很大的成绩。但我们也应该看到，小城镇建设还存在一些不容忽视的问题，集中表现在以下五个方面：

一、扶持政策缺乏协调 各级政府和有关部门支持小城镇发展的积极性很高，但是扶植的政策措施协调性不够，城市反哺农村的力度不够，没有形成推动小城镇协调发展的合力。由于缺乏有效的分类指导政策和措施，大中小城市的职能和目标定位不够明确，发展重点不突出，小城镇建设相互攀比、重复建设、产业同构的问题比较严重。

二、规划管理问题突出 小城镇发展规划水平不高是一个非常普遍的问题，有的规划已经到期或即将到期，有的规划科学性、可操作性不足，基础设施建设方面涉及较少。比较突出的问题是，省、市、县、镇各级规划不衔接，规划水平低，村庄布局散乱，规划没有权威性，缺少有效实施手段，自身规划不合理等。

三、地方财政配套困难 小城镇的基础设施、公共设施和环境建设等与农村发展的实际需要相比，存在相当大的差距，不能为农村人口、产业、服务的集中提供相对完善的条件。由于多种原因，目前大部分县（市、区）还是“吃饭财政”，有的甚至是“讨饭财政”。地方为了发展小城镇，改善小城镇基础设施条件，千方百计争取中央和省级项目。中央和省级项目争取到了，但往往要求地方财政配套投入。为了完成项目投资，地方只好违心承诺，有的挤出吃饭钱搞配套，造成畸形投资，地方财政愈加困难。

四、管理体制改革滞后 小城镇发展资金缺，本质上是农村金融体系制度弱。金融体系象毛细管一样渗透到农村，把钱收上来，但返回小城镇用的是少数。这是一个制度和体制问题。小城镇发展的传统管理模式与市场经济不匹配，已不能适应经济和社会发展、乡镇机构改革、财政体制改革和农村税费减免的要求，也不能适应这些改革所带来的资金来源变化以及人、才、物管理模式的变化。

五、成长机制尚未形成 长期形成的城乡二元结构没有被完全打破，有关小城镇的行业法规、标准规范与国家制定的相关扶持政策不协调，发展思路不到位，社会资源利用不足。以乡镇为主投资发展的乡镇企业吸纳就业的传统模式发生了变化，通过乡镇政府办企业、以工哺农、以工兴镇的机制已经衰退了，但是小城镇新的成长机制还没有形成。

当然，造成问题的原因是非常复杂的。但这些问题不解决，势必影响建设新农村的全局，势必影响大中小城市与小城镇协调发展的全局。建设新农村是我国现代化进程中重大的历史任务，以城带乡、以工促农牵涉面广，综合性强，很多体制性的问题和难题有待于研究和突破。通过对这些困难和问题的探索解决，可以积累建设新农村的有益经验。

记者：听说您通过一年多的实地考察调研，向党中央、国务院提出了“建设新农村背景下优先发展小城镇的政策建议”，能透露一下具体内容吗？

彭真怀：在建设新农村这个大背景下，我国小城镇发展的总体思路应当是稳定数量，提高质量，先抓点，后推线，再扩面。总的原则是32个字：突出重点，示范引路；规划先行，因地制宜；政府支持，农民为主；创新机制，形成合力。优先发展小城镇不是为了做给人看的，而是要实现壮大小城镇人口规模，提升带动周边农村发展能力的目标，以便更好地发挥统筹城乡发展的功能，使真正可以加快发展的小城镇迅速成长。我在“政策建议”中提出的具体要点包括：支持全国重点镇，发挥以点带面示范效应；整合小城镇资源，形成城乡一体工作格局；重视小城镇规划，突出资源节约环境友好；加大小城镇投入，拓宽建设资金多种渠道；完善小城镇功能，实现人居环境逐步好转；繁荣小城镇经济，构建城乡互动产业格局；深化小城镇体制改革，促进经济与社会协调发展；推进小城镇村庄整治，提倡使用新型实用技术。

记者：您所设想的以小城镇为抓手的新农村建设，能简单地描述一下远景吗？

彭真怀：以小城镇为重要抓手的新农村建设，应达到的目标是，到2020年，解决80%左右饮水不安全人口的饮水安全问题；85%以上的行政村和95%以上的建制镇道路达到国标规定的通达、硬化水平；60%以上的行政村面源污染、工业污染治理程度基本达到国家标准；60%以上的行政村实现信息化、网络化；80%的行政村和95%以上的建制镇实现太阳光电能源、风能、沼气等多种形式的生活能源基本自给；60%以上的行政村住宅和80%以上的建制镇有上下水设施，需要进行污水处理的应达到国家三级排放标准。在具体实施步骤上，建议2006年重点抓1%的小城镇（约200个建制镇）进行试点，适时推广试点典型经验和做法，2007年全面启动。(记者:王东海)