景天魁：努力扩大社会保障覆盖面 -- 中国发展门户网

摘要：扩大社会保障覆盖面是一项紧迫任务。目前，扩大社会保障覆盖面，最迫切的是要做好以下几件事情：第一，尽快地把农民工纳入到社会保障体系中来。第二，失地农民的社会保障。第三，灵活就业人员的社会保障。第四、在农村普遍实行最低生活保障制度。扩大社会保障覆盖面面临许多实际困难，最主要的是思想认识上的障碍。一些同志担心：强调社会公平，把资金用于社会保障，会影响经济增长。从世界范围来看，至少说证据不足，不是一条铁律。随着经济的发展，适度增加对社会保障的投入，缩小贫富差距，给大多数人创造更多的发展机会和更大的发展空间，从而整体上提高国民素质和能力，赢得经济和社会更加健康、更加协调、更可持续的发展。在目前阶段，努力扩大社会保障覆盖面，建立低水平、广覆盖的社会保障体系，不仅有利于实现基本的社会公平，也会成为经济持续健康发展的可靠动力。

关键词：社会保障、覆盖面、理论研究

一、扩大社会保障覆盖面是一项紧迫任务

党的十六届五中全会对社会主义和谐社会建设做出了全面部署，强调“要以扩大就业、完善社会保障体系、理顺分配关系、发展社会事业为着力点，妥善处理不同利益群体关系，认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。”其中，完善社会保障体系作为一个重要的着力点，对于促进实现社会公平，形成和谐的社会关系具有重要作用。而在社会保障制度建设中，目前群众要求最为强烈的是扩大社会保障覆盖面，将更多的社会成员特别是中低收入者纳入社会保障体系。应该承认，多年以来，尽管我们做了很多努力，但社会保障的覆盖面还是太窄，到目前为止，享受社会养老保险的只有1.6亿人，纳入医疗保险体系的只有1.2亿人，而失业保险只能覆盖8000万人左右。也就是说，多数城镇职工未能享有社会保险，而广大农民则基本上被排斥在社会保障体系之外。这种情况造成了严重的社会不公平，并且已经成为社会长期稳定发展的隐患。“十一五”规划明确提出要增加财政的社会保障投入，提高基本养老保险社会统筹层次，加强社会福利事业和社会救助体系建设，特别是首次明确要求要“认真解决进城务工人员社会保障问题”，“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”。这些重要措施将对加速扩大社会保障覆盖面起到重要作用。

二、扩大社会保障覆盖面的几个重点

目前，扩大社会保障覆盖面，最迫切的是要做好以下几件事情：

第一，尽快地把农民工纳入到社会保障体系中来。从和谐社会建设，从社会稳定的角度来看，农民工的问题要予以高度重视。农民工进城以后，他们和城里人天天一起生活，很多农民工和城里人同工但是没有一样的待遇，这种不公平感就会特别真切。有相当一部分农民工在城市已经工作十多年了，有了比较稳定的工作和收入，但是由于我们制度方面的限制，长期不能够把他们纳入到社会保障体系里来。这里有许多问题需要研究，主要是社会身份问题，也有其他一些具体问题。现在，有些地方已经做了一些探索，效果也不大一样，比如，上海市搞了一套制度，也有些地方搞了些类似上海的制度；大连市搞了一套制度，也有些地方搞了些类似大连的制度。基本区别就在于是专为农民工设计一个不同的制度，还是把他们纳入现有的城市社会保险制度。上海是完全搞了一个不同标准的、不同缴费办法的、不同给付办法的专门面向农民工的制度，有它好的方面，也有需要完善的方面，最大的一个问题就是最后一次性给付，在他离开上海以后还能不能起到社会保障作用，超出社会保障用途的危险很大。所以，农民工社会保障的制度还需要配套和完善。

第二，失地农民的社会保障。2002年至2004年初不到两年的时间里，我国工业化和城市化的过程中征地5600万亩，4000多万农民失去土地。到现在失去土地的农民不会少于5000万人。这么一批人，特别是一些年龄较大的农民，就业很难，社会保障问题就非常迫切。这两年上访告状的群体一部分就是失地农民，其中一个重要原因就是社会保障问题解决得不好。从全国来看，浙江省有一些地方解决得比较好，对农民实行了比较全面的社会保障，标准也还比较符合当地老百姓的基本生活需求。但是从全国来讲，这方面还缺乏比较规范的制度安排，还处在探索的过程中。

第三，灵活就业人员的社会保障。在灵活就业人员中，一部分是下岗失业职工到个体企业、私营企业就业，或者打零工、小时工等，收入不固定、工作单位不固定。这几年出现了一些新的情况，就是一部分大学生，一部分文化水平、技能水平比较高的在信息产业、文化产业就业的人员，也采取了灵活就业的方式，某种程度上是志愿的，某种程度上也不大志愿。总而言之，灵活就业人员群体内部差别很大。现在的主要问题就是灵活就业的方式和我们原来固定的社会保障模式之间发生了矛盾。灵活就业人员的收入有时多，有时少，有时有，有时没有，不大能够连续地按照固定的比例缴费。我们原来的社会保障制度主要是面向国有企业、集体企业有固定工作固定收入能够连续缴费的人群。所以对待灵活就业人员如何设计更好的、更加灵活的制度，也是一个比较迫切的问题。

第四、能不能在农村普遍实行最低生活保障制度？我国长期实行城乡二元体制，好像形成了思维定式，8亿农民，收入很低，搞得起吗？看来需要好好算算账，在全国农村搞最低生活保障，到底需要花多少钱？农民的基本生活需要和城里人不一样，农村最低生活保障标准可以低一些。这两年有一个经验，国家人口计生委在部分农村给那些当年带头搞计划生育而后来没有子女的孤寡老人发放生活补贴，一年600元，每月50元，就可以解决基本生活问题。从一些地方实行最低生活保障的经验看，还可以再低些。因为农民有承包地，可以种点粮食、蔬菜，从补差来看，各地农村也有差别，平均起来，实际补差每个贫困人口一年100-200元就可以了。亚洲开发银行认为有27亿元就够了。这是按农村贫困人口是2700万计算的。那么，即使多算一点，标准再高一点，54亿元或者再多一点就可以解决农村贫困人口的基本生活问题。所以，农村最低生活保障制度不是可不可以实行的问题，实际上有些省已经搞起来了。

三、扩大社会保障覆盖面的重中之重

扩大社会保障覆盖面已经强调了多年，之所以还需要进一步强调，是因为这项工作虽然面临许多实际困难，但最主要的还是思想认识上的障碍。消除对扩大社会保障覆盖面的思想障碍，是当前工作的重中之重。一些同志担心：强调社会公平，把有限的资金用于搞社会保障以及其他社会事业，会不会影响经济增长，降低发展的活力？这个问题既是关于公平与效率关系的一个实际问题，也触及到经济增长与社会保障之间的关系问题。现在我们讲，要建立与经济发展水平相适应的社会保障体系，这是我们总结了许多国家特别是福利国家的经验教训所得到的一个正确结论。但是，这还是一个原则性的结论，那么，到底什么样的社会保障水平是与经济发展水平相适应的？如果说高福利、高税收、高工资会导致降低经济发展的活力，那么，是不是只要把钱花在社会保障上，而不是用于投资办企业和其他赚钱的活动，就一定会降低经济发展的活力？是不是只有拉大差距才能激发活力？是不是差距越大活力就越强？是不是只要一缩小差距就必然降低活力？

多年来，我们一提福利国家，总是说福利国家的社会保障“从摇篮到坟墓”都保起来，社会活力怎么怎么减弱了。这问题不能说不存在，高福利政策确实存在种种弊病。但是如果从另外一个方向考虑一下，为什么那些福利国家直到现在福利水平没有太多的降低，社会仍然保持相当的活力？福利程度最高的北欧国家，并不是如我们原来想象的那样是等到富裕起来以后才开始讲公平，尽管他们大幅度地提高福利水平确实是在相对比较富裕以后的事，但是，他们在经济起飞之前，特别是在经济起飞的同一过程之中，就始终如一地强调公平，把实现社会公平确定为发展经济的最高目的，从而建立了完善的社会保障体系。当英国的撒切尔夫人大量地削减社会福利的时候，北欧的社会民主党以及其他相继执政的政党仍然基本坚持和延续了原来的社会政策——社会公平的政策。大家看一看诺基亚、爱立信这样的公司，就知道象芬兰、挪威、瑞典那些国家，人口不多，社会活力是相当强的，教育水平非常高，懒汉不能说没有，但社会的发展相当均衡。所以，认为只有无限制地扩大差距，才能够激发社会的活力，只要一讲究公平，就一定会减少活力；认为社会保障支出只是经济发展的负担，是为取得经济发展而不得不支付的社会成本，这样的认识，从总体上讲，从世界范围来看，至少说证据不足，不是一条铁律。

从我国的情况来看，当然，我们以往20多年的经济增长和收入差距的拉大处于同样一个历史过程，我们可以假设收入差距拉大和经济发展之间有一定的相关性。但这一点不能说得太绝对。20世纪80年代中期，农村的家庭联产承包制发挥出明显的制度绩效，农业增收，城乡差别大概1.8：1；当时的基尼系数也没有超过0.3,都还处于比较合理的区间，而那时的经济发展活力也比较强。况且，相关性并不等同于因果关系，更不等于说一个是另一个的根本原因。更何况，相关有正负之分，我们也要看到我们国家的经济发展的社会成本越来越高。按照世界银行的研究，如果计算经济发展的环境成本，那么我国2001年的环境损失可能超过10%的GDP，真实的GDP可能是负值(世界银行：2001年世界发展报告)，此说如何，姑且不论。我们可以研究一下经济高增长的社会成本，社会成本的支付这些年是越来越高。关于社会成本,这里举一个例子。我们可以研究一下，上世纪80年代发案率是多少，现在的发案率是多少？80年代的警力，包括警察、公安人员是多少？现在是多少？这个增长的幅度是否达到或者超过了9%的经济增长指数？这很容易计算。有的省20世纪90年代以来的发案率增长速度达20%以上，远远高出它的GDP的增长率，有的甚至高出2倍以上。其中群体事件从1993年到2003年的10年间增长6倍。这还是仅仅举了社会安全这样一个指标。社会成本还包括很多指标。所以，现在，我们是需要认真地研究一下收入差距、城乡差距、地区差距拉得过大的社会含义，这里不是说不要差距，不是说重新拉平，但是不论在理论上还是实践上，可能并且应该存在一种适当的差距，它与社会公平之间可以达成相对均衡，我们要找到这个均衡的关系。

社会保障制度在实现社会公平方面是一项成本最小而效益最大的制度。眼前的一个例证是城市最低生活保障制度的建立及其社会作用。20世纪90年代后期的企业改革，几千万职工下岗失业，一时间形成失业“洪水”，为解燃眉之急，各级财政加大投入，中央财政1999年出资23亿元，2000年翻一番46亿元，2001年再翻一番达到92亿元，此后陆续增加，每年保持在一百多亿元的规模，加上地方财政的配套资金，迅速建立起城市最低生活保障制度。这项制度这些年的实际效果是非常好的。

关于社会保障和经济发展之间的关系，现在大家都肯定社会保障可以有助于保持社会稳定，从而为经济发展创造有利的外部环境，这当然是对的。但是，这是否意味着社会保障只是为取得经济发展而不得不支付的社会成本，而它本身却只是经济发展的负担？是不是存在着这样一种社会保障制度，这样一种社会保障水平，它至少在某一个时期或阶段，可能不仅为经济发展提供外部条件，还可能成为经济发展的动力？

是不是缩小差距一定就会降低活力呢？也不能简单这么说。不适当地缩小差距，搞平均主义，是会降低活力。但是，在差距已经很大的情况下，适当地缩小差距，可以给那些最需要社会支援的人提供发展的机会和可能。很多研究都证明，用于基础教育、基本医疗的费用，它的收益率，它的社会效益是最高的。比如100元钱，花到穷人身上，解决他的基本的生存和发展问题，比用于富人的奢侈性消费，它的社会效益要大几十倍、上百倍。一个上不起学的孩子，如果每月给他提供几十块钱，他就能上学，对他本人的成长以及将来对社会的贡献，作用难以估量。许多研究得出的结论都是共同的：可持续发展的最深厚、最可靠的源泉是投资于教育，尤其是基础教育。而实现社会公平的最有效、最可靠的措施也是发展教育。再一个，就是投资于公共卫生和医疗。当然，同样明显的是，如果要抓到眼前的利益，而不计后果的话，那么，对GDP的增长见效最快的是投资于小水泥、小煤矿之类，而用于社会保障、教育和健康的投资见效慢，收益长。这里就涉及到政绩观的问题了。

总之，用来解决公平问题的社会投入的效益，比用来继续拉大差距的边际效益是完全相反的。在理论上，在实践上，没有理由认为只要是搞点扶贫、搞点社会保障，或者搞点公平分配、缩小点差距，就一定会降低经济活力。恰恰相反，最近以来，党中央、国务院坚持科学发展观，在公共投入方面采取强有力的举措，加大对社会保障、公共卫生、基础教育的投入，促进城乡之间、地区之间、经济与社会等方面的协调发展，不仅收到了非常好的社会效益，也收到了很好的经济效益，我国经济保持健康、快速发展就是明证。

总之，存在着这样一种循环：随着经济的发展，适度增加对社会保障的投入，缩小贫富差距，给大多数人创造更多的发展机会和更大的发展空间，从而整体上提高国民素质和能力，赢得经济和社会更加健康、更加协调、更可持续的发展。

本文的结论是：在目前阶段，努力扩大社会保障覆盖面，建立低水平、广覆盖的社会保障体系，不仅有利于实现基本的社会公平，也会成为经济持续健康发展的可靠动力。

参考文献：

《中国共产党第十届中央委员会第五次全体会议文件汇编》，人民出版社2005年10月。

劳动和社会保障部：《中国社会保障白皮书》，2005年。

国家统计局：《中国统计年鉴》，2004年。

汝信等：《中国社会形势分析和预测》，2004年。

来源：发展门户网