土地红线的压力

在南水北调工程的大背景下，土地的紧缺，也突出地摆在了地方政府面前。

在山东省南水北调韩庄运河段万年闸泵站，本刊记者了解到，近年来，由于河道的一次次拓宽，附近村庄被占土地较多。上世纪50年代初，韩庄运河只有五六十米宽，如今已经发展到300多米。再加上道路占地等，农民的土地一次次削减。以万年闸泵站附近的枣庄市峄城区古邵镇万西村为例，村里有三四百人，以前，每人有一亩半以上的土地，如今，有的人只有4分地左右。这较通常意义上人均6分地的国家基本口粮线有一定距离。

在万年闸泵站总工程师赵源湘看来，土地已经成为农村征迁的主要难点。不仅对当前的工作形成较大制约，而且，还影响着农民的基本生活保障和社会稳定。

作为经济较发达的江苏，土地压力尤其明显。江苏省南水北调办公室副主任张劲松，最近正在做关于“水利工程建设如何节约用地”的研究课题。他表示，以前用地相对宽松，不太考虑节约用地，现在即使有钱，地也不能随便用了。

这不仅因为保护耕地是国策，“18亿亩红线谁也不敢碰”，更重要的在于，根据国土资源部和国务院南水北调办于2005年6月联合发文要求，“南水北调工程建设占用耕地，由各项目法人负责补充数量和质量相当的耕地；没有条件补充或补充的耕地不符合要求的，应按规定缴纳耕地开垦费。”

这就意味着，如果征用一亩基本农田，就要想办法再“找补”一亩基本农田，这正是让张劲松和他的同事们头痛的。“江苏95%以上的土地都是基本农田，不像其他省，基本农田比较少。所以我们根本找不到(可用来补充的基本农田)。”张劲松说。

如此一来，江苏只有采取另一种办法，即缴纳耕地开垦费。关于此项支出，徐忠阳以苏中为例表示，一亩地应为7000多元(国家按70%批复)，如果征用的基本农田，江苏再加40%。但是，这个40%国家并不承认。

耕地占补平衡支出，再加上耕地占用税所需支出，江苏南水北调工程在征迁方面支出比例较大。张劲松说，“在七八年前，对河道工程征地拆迁占工程总投资的30%左右，现在反过来，江苏征地拆迁的钱占工程总投资的70%以上。”当然，江苏南水北调工程是在其省境内江水北调基础上进行的，工程建设所需资金较小，投资效率较高。因此，征迁所需资金相对较大也是原因之一。不过，因为土地压力而导致征迁费用的总量上涨，对江苏省而言却是实实在在的。

城市征迁同样面临着土地压力。针对江苏省江都市南水北调沿线仍然存在的部分造船厂、沙厂，江都市建设局局长钱进表示，考虑到企业利益，考虑到可能造成的失业问题，不能轻易把这些工厂关闭，比较可行的方式是搬迁到别处。“但是工厂搬到哪里？这就需要土地指标了。”

亟待统一的各种标准

补偿标准的不统一，同样制约着东线征迁工作的顺利进行。

在山东省南水北调建管局，建设管理处处长郭忠向本刊记者讲述了发生于2004年的一个案例。其时，济南市长清区开始进行南水北调征地，根据当地区片价，一亩地补偿1.1万多元。巧合的是，该区同年也修建了高速公路和大学园区。其中，高速公路每亩地补偿1.54万元，而大学园区更是高达8万元。

对此，尽管有关部门多次向群众解释，重申南水北调是公益性工程，不同于高速公路和大学园区，但是，群众仍然不满意。虽然经政府多次做工作，但是矛盾还在。郭忠接着说，问题最后就集聚到施工单位上，群众到工地去闹，工地处理不了这些问题，最后还得依靠当地政府。如此反复，导致工期受到影响。

在枣庄，赵源湘指出，在征迁过程中，根据当地具体情况，南水北调征地补偿为一亩地1.6万元，航运征地补偿为每亩地四五万元，电力征地则为每亩10万元左右。赵认为，正是由于这种补偿的差异，再加上相当一部分群众对政策并不了解，因此，群众有时会认为补偿款被扣了。

针对不同行业征地补偿标准的不同，多位受访对象向《瞭望》新闻周刊表达了这样一种观点。即无论是公益性征地还是盈利性征地，国家都应确定统一的标准，然后再根据不同情况，各个部门之间进行协调。比如，假设公益性征地是2万元一亩，盈利性的征地是6万元一亩，其中4万元的差额部分国家再制定政策，进行部门间的调剂，不要让群众来背这个包袱。受访对象认为，这种方式将对征迁工作产生极大助力。

本刊记者在采访中还了解到，不同的被征迁对象，对征迁补偿的要求也体现出较大差异。

以涉及到的电力部门为例，有承担施工设计工作的工作人员表示，在设计环节，一定要请电力行业的相关人参与进来。记者在沿线一些地区了解到，一般农业补偿为2万多元一亩，但是，当涉及电力部门时，这一数字甚至高达7万元左右。

结合自身的工作实践，徐忠阳发现，当征迁涉及到通信、电力等垂直管理的单位，工作就尤其难做。他表示，对于此类征迁，省里都有明确的补偿标准，但是，上述垂直管理单位并不认可这个标准。“要求他们做设计，投资大得离谱”。

上述情况在山东、江苏的一些南水北调沿线地区时有发生。其中，扬州市比较明显。受此影响，扬州市南水北调三潼宝工程仅“三线”就超支了800万元左右，有一些属于漏项。

为了解决这一难题，苏、鲁两省做了大量的协调工作。以江苏省为例，针对泗阳站110KV线路中2个水泥杆影响施工进度，建设单位一时协调不下来，江苏省南水北调办公室及时派员到现场，与泗阳县拆迁办和泗阳站建设处商议，由地方与供电部门联系。这一事情最终得到圆满解决。

对此，国务院南水北调办公室主任张基尧向《瞭望》新闻周刊表示，由于国有企业多实行条条管理，所以电力、通信、铁路、交通，尤其是电力、通信等企业化的单位，按条条管理；而地方政府则是块块管理。因此，“就个别情况而言，确实有协调难度大的问题，但是总体而言还是很好的。”他说，国家电网公司已同意正式行文到各地方电力公司，要求各地配合。

地方执行力何以欠佳

和中线的河南相比，东线切断的电力电信相对较少，再加上是在原有京杭运河的基础上修建南水北调工程，因此，征迁范围也较少。但进展却不尽如人意。

据本刊记者了解，近年来，为了确保南水北调工程的顺利完工，苏、鲁两省把相当大一部分精力用在征迁工作上。

仍以江苏为例，该省结合当地实际情况，建立了“省南水北调工程建设领导小组领导、市级人民政府负责、县级人民政府组织实施、项目法人参与”的征地拆迁和移民安置工作管理体制。在此之中，省、市、县各级征地移民部门均签订工程征地移民任务与投资包干协议。

另外，将工作做在前面，保证征地移民规划设计质量；加大宣传力度，使国家重点工程得到被征地群众的理解支持；增加征迁工作透明度等。其中，由于江苏省土地资源储备十分紧缺，为合理利用和节约土地资源，江苏水源公司作为项目法人，尽量优化土地利用红线，节约土地资源。这些举措，赢得了大多数群众的支持和有关部门的认可。

尽管如此，根据本刊记者梳理发现，当前，受多种因素影响，东线征迁仍存在一定困难。一方面，当前，土地本身的稀缺性和重要性，使农民比以往更加不愿离开土地。以农村为例，有征迁干部表示，上世纪90年代，苏北农地撂荒现象比较常见。有些农民将土地交由乡亲种植，种植者帮忙上缴农业税、提留款之类的款项。当前，种地相对容易，机械化程度比较高，农民从繁重的劳动中解放出来。“国家不但一分钱不要，反而中央财政一亩地还直补100块钱左右。”与之相反的是，失去土地以后，农民需要买粮食了，从而在心理上产生一种危机感。

另一方面，地方政府的执行力有待提高。采访中，多位受访对象反映，征迁属于政府行为，如果没有政府参与，征迁工作根本无法展开。但是，在个别地方，政府的执行力却受多种因素制约。

有受访人士分析，当前，在南水北调一些拆迁比较复杂的地方，地方政府却没有把拆迁作为年终考核指标，镇村对拆迁是一项额外的工作，做多做少和考核没关系。但是招商指标完不成，却是“一票否决”。

“事实上，招商引资指标和重点工程的安全问题，基层干部哪个都惹不起，但是招商引资的指标更硬。”上述受访者认为，“领导干部把精力放在抓经济上”，客观上还造成了群众的思想工作淡化。而且，村干部现年轻化，没有以前的老村长、老支书会做群众的思想工作，工作方法有待改进。

“中线的河南焦作市，渠道横跨全市，该市举全市之力组织征迁，在不到9个月时间，拆了170万平方米的房子，市政府贷款实施征迁。征迁干部以情感人，以事动人，有的征迁干部拜需征迁的老人为干爹干娘。”张基尧说，征迁工作没有钱不行，但是光靠钱也不行。把贯彻科学发展观和征迁结合起来，把落实中央征迁政策和地方制定扶持政策结合起来，把解决实际问题与深入细致的思想工作结合起来，征迁工作也许会顺利许多。□（记者张辉 《瞭望》新闻周刊）