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国家级经济技术开发区的发展历程
关键词： 国家级经济技术开发区 开发区 经开区 发展历程
中国首批14个国家级经济技术开发区（以下简称：“国家级开发区”），是于1984年到1988年，经国务院批准后陆续设立的。(见表1—1)
1984年，邓小平同志亲临深圳视察，在对兴办经济特区的决策给予充分肯定之后，提出：“我们建立特区，实行开放政策，有个指导思想要明确，就是不是收，而是放。”“除现在的特区之外，可以考虑再开放几个点，增加几个港口城市，这些地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策。”
1984年3月26日至4月6日，根据中共中央书记处和国务院的决定，沿海部分城市座谈会在北京召开。会议学习了邓小平同志关于对外开放和特区工作的重要意见，着重讨论了如何加快步伐，扩大开放，更好地利用外资、引进先进技术的问题。会议纪要中，提出了逐步兴办经济技术开发区。
“这几个城市(指天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海)，有些可以划定一个有明确地域界限的区域，兴办新的经济技术开发区。
经济技术开发区要大力引进我国急需的先进技术、集中地兴办中外合资、合作、外商独资企业和中外合作的科研机构，发展合作生产、合作研究设计，开发新技术、研制高档产品，增加出口收汇，向内地提供新型材料和关键零部件，传播新工艺、新技术和科学的管理经验。有的经济技术开发区，还要发展为国际转口贸易的基地。
经济技术开发区内，利用外资项目的审批权限，可以进一步放宽，大体上比照经济特区的规定执行。
国家对经济技术开发区实行必要的监管措施，经济技术开发区要在规划和建设中提供必要的监管条件”。
党中央和国务院在批准转发《沿海部分城市座谈会纪要》的通知中指出：“我国在新的历史时期实行对外开放政策，有一个逐步发展过程。沿海港口城市由于其地理位置、经济基础、经营管理和技术水平等条件较好，势必要先行一步。
这些沿海城市在利用国外资金、技术和市场时，应当首先抓好老企业的技术改造，上一批投资少、周转快、收益好的中小型项目。
沿海港口城市的情况各不相同，为了充分发挥各自的优势，开放的形式应多种多样，开发的步骤将有前有后，引进项目的重点要各有侧重。各自都要不断总结经验，扎扎实实地向前发展。”
回顾历史，我国设立国家级开发区的初衷与设想是相当明确的。沿海14个城市扩大开放是以特区为参照的对外开放的第二个层次，是特区试验成功后对外开放战略的组成部分。从批复的内容看，希望国家级开发区的主要功能是发展工业、吸引外资，所给予的扶持政策也主要是对工业而言，要求国家级开发区成为探索中国工业现代化的试验园区。
开发区的二十年实践可以划分为三个阶段：第一个阶段为创建和探索期；第二阶段为高速增长期；第三阶段为稳定发展期。
第一阶段(1984—1991)艰难创业和摸索发展，完成了国家级开发区事业的启动。
这一阶段，开发区的发展条件很差，几乎是白手起家。比如发展基础薄弱，受制于传统观念，开发区多选址于远离母城的地方，连基本的生产条件都不具备，已有的产业基础也借不上力；比如开发投入不足，在国内百废待兴，资金需求压力极大和开发区自身尚无积累能力的双重约束下，建设资金缺口很大；外资进入中国有一个由小到大，由低到高的试探和观望过程等等。
在诸多不利因素的制约下，国家级开发区在这一阶段尽管竭尽全力，但总体发展成绩不尽如人意。从经济总量上说，14个国家级开发区1991年总共实现工业产值145.94亿元，税收7.90亿元，出口11.4亿美元，合同利用外资额8.14亿美元，截至1991年底累计利用外资总额13.77亿美元(见表1—1)。从引进项目的实际情况看，劳动密集型为主、中小企业为主、技术含量低，技术转让或技术转移很少发生。
但这一阶段对开发区十分重要。一方面，利用国家的优惠政策，完成了“原始积累”，具备了加速发展的物质基础，通过不断改革也摸索出了建区的基本模式和对外经济合作的基本章法。更重要的是各开发区通过大胆实践和相互借鉴，逐步统一认识，在“四窗口”—“技术的窗口、管理的窗口、知识的窗口和对外政策的窗口”发展宗旨的基础上，确立了更为务实和更加准确的“三为主”—以发展工业为主、以利用外资为主、以出口创汇为主的发展方针。
第二阶段(1992—1996)，国家级开发区高速增长的“黄金时期”。
1992年，邓小平同志第二次南巡并发表重要谈话，掀起了对外开放和引进外资的新一轮高潮。借助这一发展机遇，国家级开发区实现了质的飞跃。
在这期间，国家级开发区的经济总量以超常规速度增长，证实了“三为主”发展方针的正确性。1996年，首批14个国家级开发区总共实现工业产值1887.86亿元，税收101.45亿元，合同外资额57.88亿美元(见表1—2)；分别比1991年增长了11.94倍、11.84倍和6.11倍(见图1—1)；平均年增长率分别达到了48.04%、66.61%和48.04%。
在这一阶段，国家级开发区引进外资不仅数量大幅度增加，项目的档次也有明显提升。首先是跨国公司开始取代了中小资本的主体地位，摩托罗拉、法国太平洋炼油、美国宝洁、三星等一大批投资上亿美元甚至上十亿美元的大项目和超大项目纷纷进入国家级开发区。其次是引进项目的技术含量和技术水平明显提升，在很多领域填补了国家空白，占据了国内同行业的技术制高点，直接推动了我国工业现代化的进程。
国家级开发区经过这五年的迅猛发展，无论规模大小，都已成为所在城市的重要经济增长点，作为一种成功的经济发展模式，其示范作用日益显现，成为了外商投资的最大热点。国家级开发区由最初的14个陆续增加到了32个，主要分布在沿海对外开放地区。
第三阶段（1997年—今）为稳定发展时期
在这一阶段，国家级开发区生存和发展的总体环境—政策环境、体制环境、产业环境、经济环境、社会环境都发生了重大变化，各方面、多层次对开发区提出了新的要求及开发区自身前进遇到的各种问题接踵而来，使得开发区形成于第一阶段，定型于第二阶段的发展模式和建区宗旨受到严峻的挑战。使国家级开发区在新世纪的“第二次刨业”中，必须以更科学的发展观予以指导，进行更深层次的理性思考。
政策环境方面，一是国家给首批14个国家级开发区的财政优惠政策已经到期，经过三年过渡，从1999年开始与国家实行完全的分税制；二是国家利用外资的政策调整和出口退税政策的调整，国家级开发区已有的发展模式受到新的挑战。
体制环境方面，随开发区与母城区联动，辐射、带动作用的趋势出现，国家级开发区的扩区和扩张，不可避免地出现体制交融和碰撞。部分国家级开发区已经恢复到行政区的传统体制之中，国家级开发区二十年的创新体制亟待规范。
产业环境方面，国家提出了“致力于发展高新技术产业”的新要求，在发展工业的过程中，国家级开发区面临提高产业关联度，在更高的层次上实现“产业聚集”的问题。以改善综合投资环境为新起点，在扩大利用外资上面临更多的竞争。
经济环境方面，在应对了亚洲金融危机之后，中国加入WTO，国家级开发区与世界经济的关联度增强，外向型经济受国际市场变化的影响增大；加之以清理整顿土地市场秩序为指向的清理各类开发区带来的影响；国家级开发区的经济增长率在这一阶段比第二阶段速度放缓。
社会环境方面，随开发区的日益成长壮大，遇到以往单纯工业区的定位与综合城市化发展需要的矛盾。为了进一步支持工业发展，金融、商贸、社区、文化、教育等功能有待完善，国家级开发区今后城市化趋势已不容回避。
以上种种问题出现在开发区发展的第三阶段。遇到这些问题其实是件好事，它标志着开发区已经发展到一定程度，必须越出单纯的外向型工业区的狭小天地，与国际、国内经济日益交融，从而在我国的现代化进程中发挥更大作用。但如何解决这些矛盾，已经关系到开发区长远发展的战略重新修正和升华的大局。
在这一阶段，随着西部大开发战略推进，国家批准了中西部地区省会、首府城市设立国家级开发区，使国家级开发区增加到49个；此外，苏州工业园、上海金桥出口加工区、厦门海沧投资区、宁波大榭经济开发区和海南洋浦经济开发区等五个园区也是享受国家级开发区的政策的工业园区，也成为了国家级开发区的成员。
1984年，邓小平同志亲临深圳视察，在对兴办经济特区的决策给予充分肯定之后，提出：“我们建立特区，实行开放政策，有个指导思想要明确，就是不是收，而是放。”“除现在的特区之外，可以考虑再开放几个点，增加几个港口城市，这些地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策。”
1984年3月26日至4月6日，根据中共中央书记处和国务院的决定，沿海部分城市座谈会在北京召开。会议学习了邓小平同志关于对外开放和特区工作的重要意见，着重讨论了如何加快步伐，扩大开放，更好地利用外资、引进先进技术的问题。会议纪要中，提出了逐步兴办经济技术开发区。
“这几个城市(指天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海)，有些可以划定一个有明确地域界限的区域，兴办新的经济技术开发区。
经济技术开发区要大力引进我国急需的先进技术、集中地兴办中外合资、合作、外商独资企业和中外合作的科研机构，发展合作生产、合作研究设计，开发新技术、研制高档产品，增加出口收汇，向内地提供新型材料和关键零部件，传播新工艺、新技术和科学的管理经验。有的经济技术开发区，还要发展为国际转口贸易的基地。
经济技术开发区内，利用外资项目的审批权限，可以进一步放宽，大体上比照经济特区的规定执行。
国家对经济技术开发区实行必要的监管措施，经济技术开发区要在规划和建设中提供必要的监管条件”。
党中央和国务院在批准转发《沿海部分城市座谈会纪要》的通知中指出：“我国在新的历史时期实行对外开放政策，有一个逐步发展过程。沿海港口城市由于其地理位置、经济基础、经营管理和技术水平等条件较好，势必要先行一步。
这些沿海城市在利用国外资金、技术和市场时，应当首先抓好老企业的技术改造，上一批投资少、周转快、收益好的中小型项目。
沿海港口城市的情况各不相同，为了充分发挥各自的优势，开放的形式应多种多样，开发的步骤将有前有后，引进项目的重点要各有侧重。各自都要不断总结经验，扎扎实实地向前发展。”
回顾历史，我国设立国家级开发区的初衷与设想是相当明确的。沿海14个城市扩大开放是以特区为参照的对外开放的第二个层次，是特区试验成功后对外开放战略的组成部分。从批复的内容看，希望国家级开发区的主要功能是发展工业、吸引外资，所给予的扶持政策也主要是对工业而言，要求国家级开发区成为探索中国工业现代化的试验园区。
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表1-1 1988年前批准的国家级经济技术开发区（14家） | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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| （资料来源：商务部外资司） |
开发区的二十年实践可以划分为三个阶段：第一个阶段为创建和探索期；第二阶段为高速增长期；第三阶段为稳定发展期。
第一阶段(1984—1991)艰难创业和摸索发展，完成了国家级开发区事业的启动。
这一阶段，开发区的发展条件很差，几乎是白手起家。比如发展基础薄弱，受制于传统观念，开发区多选址于远离母城的地方，连基本的生产条件都不具备，已有的产业基础也借不上力；比如开发投入不足，在国内百废待兴，资金需求压力极大和开发区自身尚无积累能力的双重约束下，建设资金缺口很大；外资进入中国有一个由小到大，由低到高的试探和观望过程等等。
在诸多不利因素的制约下，国家级开发区在这一阶段尽管竭尽全力，但总体发展成绩不尽如人意。从经济总量上说，14个国家级开发区1991年总共实现工业产值145.94亿元，税收7.90亿元，出口11.4亿美元，合同利用外资额8.14亿美元，截至1991年底累计利用外资总额13.77亿美元(见表1—1)。从引进项目的实际情况看，劳动密集型为主、中小企业为主、技术含量低，技术转让或技术转移很少发生。
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表1-1 1991年国家级经济技术开发区主要经济指标 | ||||||||||
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| （资料来源：商务部外资司） |
第二阶段(1992—1996)，国家级开发区高速增长的“黄金时期”。
1992年，邓小平同志第二次南巡并发表重要谈话，掀起了对外开放和引进外资的新一轮高潮。借助这一发展机遇，国家级开发区实现了质的飞跃。
在这期间，国家级开发区的经济总量以超常规速度增长，证实了“三为主”发展方针的正确性。1996年，首批14个国家级开发区总共实现工业产值1887.86亿元，税收101.45亿元，合同外资额57.88亿美元(见表1—2)；分别比1991年增长了11.94倍、11.84倍和6.11倍(见图1—1)；平均年增长率分别达到了48.04%、66.61%和48.04%。
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表1-1 1996年国家级经济技术开发区主要经济指标 | ||||||||||||||
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国家级开发区经过这五年的迅猛发展，无论规模大小，都已成为所在城市的重要经济增长点，作为一种成功的经济发展模式，其示范作用日益显现，成为了外商投资的最大热点。国家级开发区由最初的14个陆续增加到了32个，主要分布在沿海对外开放地区。
第三阶段（1997年—今）为稳定发展时期
在这一阶段，国家级开发区生存和发展的总体环境—政策环境、体制环境、产业环境、经济环境、社会环境都发生了重大变化，各方面、多层次对开发区提出了新的要求及开发区自身前进遇到的各种问题接踵而来，使得开发区形成于第一阶段，定型于第二阶段的发展模式和建区宗旨受到严峻的挑战。使国家级开发区在新世纪的“第二次刨业”中，必须以更科学的发展观予以指导，进行更深层次的理性思考。
政策环境方面，一是国家给首批14个国家级开发区的财政优惠政策已经到期，经过三年过渡，从1999年开始与国家实行完全的分税制；二是国家利用外资的政策调整和出口退税政策的调整，国家级开发区已有的发展模式受到新的挑战。
体制环境方面，随开发区与母城区联动，辐射、带动作用的趋势出现，国家级开发区的扩区和扩张，不可避免地出现体制交融和碰撞。部分国家级开发区已经恢复到行政区的传统体制之中，国家级开发区二十年的创新体制亟待规范。
产业环境方面，国家提出了“致力于发展高新技术产业”的新要求，在发展工业的过程中，国家级开发区面临提高产业关联度，在更高的层次上实现“产业聚集”的问题。以改善综合投资环境为新起点，在扩大利用外资上面临更多的竞争。
经济环境方面，在应对了亚洲金融危机之后，中国加入WTO，国家级开发区与世界经济的关联度增强，外向型经济受国际市场变化的影响增大；加之以清理整顿土地市场秩序为指向的清理各类开发区带来的影响；国家级开发区的经济增长率在这一阶段比第二阶段速度放缓。
社会环境方面，随开发区的日益成长壮大，遇到以往单纯工业区的定位与综合城市化发展需要的矛盾。为了进一步支持工业发展，金融、商贸、社区、文化、教育等功能有待完善，国家级开发区今后城市化趋势已不容回避。
以上种种问题出现在开发区发展的第三阶段。遇到这些问题其实是件好事，它标志着开发区已经发展到一定程度，必须越出单纯的外向型工业区的狭小天地，与国际、国内经济日益交融，从而在我国的现代化进程中发挥更大作用。但如何解决这些矛盾，已经关系到开发区长远发展的战略重新修正和升华的大局。
在这一阶段，随着西部大开发战略推进，国家批准了中西部地区省会、首府城市设立国家级开发区，使国家级开发区增加到49个；此外，苏州工业园、上海金桥出口加工区、厦门海沧投资区、宁波大榭经济开发区和海南洋浦经济开发区等五个园区也是享受国家级开发区的政策的工业园区，也成为了国家级开发区的成员。