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在“十二五”经济社会发展主要指标体系中，“转移农业劳动力人数”指标或将被“农民工市民化人数”所取代，具有真正意义的农民工城市化之门即将开启
文/《财经国家周刊》记者 范若虹 徐淑君
曹秀芝，河北承德平泉县一位普通的农民。1991年初，23岁的曹秀芝离开老家，前往北京打工，她做过保洁员、送过报纸。
19年过去了，年过40岁的她依然住在北京“城中村”廉价的出租屋内，唯一不同的是，她和一位来自河南农村的小伙子结了婚，10月份儿子刚满五个月。老来得子并没有给夫妻俩带来过多的喜悦。近20年的城市生活，曹秀芝从一个出租屋搬到另一个出租屋，没买过一件像样的家具。
“我们一直这么凑合着过。”曹秀芝说，“现在有了孩子，我更是不敢想到未来，孩子将来上学怎么办？我们老了干不动了怎么办？我能给孩子什么？未来或许只能再回老家。”
像曹秀芝一样，长期(超过六个月)在城市打工的农民工，全国范围有1.45亿人。他们绝大部分被纳入到中国城市化率的统计，但却一直保留着农民的身份，没有享受过与城市居民同等的福利待遇。
知情人士向《财经国家周刊》记者透露，“十二五”规划中，城市化将是其中一个关键主题。在“十二五”经济社会发展主要指标体系中，“转移农业劳动力人数”指标或将被“农民工市民化人数”取代，具有真正意义的农民工城市化之门即将打开。
或许不久的将来，曹秀芝们将不再需要举家回乡了，城市可以为他们提供一个真正的生存空间。而从整个中国“十二五”规划的战略全局来讲，农民工真实意义上的城市化，对于中国未来经济发展和产业结构的调整，也具有举足轻重的作用。
“人”的城市化
“十一五”期间，公共服务和人民生活的一项重要指标就是“转移农业劳动力人数”，未来这一指标如果变为“农民工市民化人数”计入统计，将意味着统计理念上的重大转向。
国务院发展研究中心农村经济研究部研究员崔传义对《财经国家周刊》分析指出，原来的指标仅仅关注农民职业身份的转变，把农民当作劳动力来看。而新的指标则看到了社会结构的变化，把农民当作公民看待，排除二元结构中的不平等，解决他们的基本权益需求。
“这种指标替换是一种进步，关注‘人’的城市化，而不是仅仅‘劳动力’的城市化。”崔传义说。
当前的户籍制度改革相对城市化的进程落后。很多像曹秀芝一样在一个城市工作、生活了10年以上的农民工，仍然没有资格获得当地户籍。
国务院发展研究中心农村经济研究部调查显示，截至2007年底，农民工进城后，能够转为城镇户籍的比例为1.7%。
然而，在中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员都阳看来，表面上，农民工城市化的障碍是户籍制度，实质上却是由于户籍背后城乡公共服务和社会福利的差异。简单的户籍改变，如果没有跟随上社会福利的均等化，也无法真正实现农民工市民化。
国务院发展研究中心、国务院农民工办在2010年6月发布的《我国农民工工作“十二五”发展规划纲要研究》中建议，“十二五”期间，应实行两策并举的方式推进农民工市民化，即，将户籍制度改革和社会公共服务改革同时进行。
其具体目标是：未来五年解决20%进城农民工的户籍问题；让90%的农民工子女能够进入城市公办学校，接受免费义务教育；解决60%农民工的医疗保障和50%的养老保险；建立农民工经济租用房、廉租房、经济适用房和现价商品房四位一体的住房保障体系。
中国社会科学院就业与社保研究中心主任王延中认为，当前农民工城市化的瓶颈是户籍制度与福利制度的剥离，他建议要破除公共服务属地化管理，实现国家层面的公共服务均等化。
对于农民工市民化过程中最大的阻力，中国发展研究基金会副秘书长汤敏说，“就是钱的问题，农民工市民化需要巨额的资金投入。”
该基金会9月21日发布的《促进人的发展的中国新型城市化战略》报告测算，中国当前每一位农民工市民化的平均成本约在10万元左右，涵盖必要的教育、医疗、住房、社会保障、基础设施等投入。报告建议，未来中国每年应实现2000万农民工的市民化，这意味着每年需要投入2万亿资金，可以考虑中央政府、地方政府、市场各自承担1:1:2的比例。
中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁认为，解决农民工市民化问题，确实需要政府在社会保障和医疗、教育、保障性住房等公共服务方面增加大量投入。
在他看来，切实压缩目前无效和低效的政府投资及其他政府消费，减少腐败和浪费，就可以节约大量公共资金。同时改革资源税体系和国有企业利润分配体制也可以增加财政收入。“关键在于能否有效推进财税体制改革”。
市民化与扩内需
“如果中国未来经济发展是一盘棋，那么城市化就是最重要的一步活棋。任何经济发展的核心问题都是需求问题，农民工市民化带来的是巨大的内需。”汤敏对《财经国家周刊》记者说。
根据中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉的研究，每1%的乡村人口转移到城镇，将使中国居民消费总额提高0.19至0.34个百分点。
按照官方的统计口径，过去10年，中国城镇化率以接近1.2%的速度增长，到2009年底，中国有城镇常驻人口6.22亿人，城镇化率为46.6%。
但是，内需却没有相应地扩大。其中的原因在于，依照这种统计口径，所有在城镇居住6个月以上的外来人口均被统计为城镇人口，而其中超过70%的新增城镇人口是持农业户籍的进城打工者和郊区农业人口。
这些农民工虽然在城市就业和生活，但仅仅是劳动力的城市化，而不是家庭的城市化，因此农民工们很少在城市消费。同时，他们在劳动报酬、子女教育、住房、社会保障等方面都不能享有城市居民的同等待遇，也使其消费能力偏低，没有真正带来内需的增长。
中国发展研究基金会在其9月21日报告中把这一状态称为“半城市化”。而中国社会科学院财贸研究所9月初发布的一份报告则将其更形象地称为“伪城市化”。
如果剔除这些“伪城市化”的统计部分，按照国家发展和改革委员会中国宏观经济学会副会长王建的测算，中国当前真正的城市化率仅为33%左右，未来中国城市化发展空间巨大。
如果在“十二五”期间，逐步启动农民工真正市民化，他们的住房、教育、休闲等一系列的消费随之而来，这将创造史无前例的巨大市场需求，也无疑会帮助中国度过当前外需不足，国内经济发展速度面临下行风险的严峻时期。
崔传义表示，农民工市民化不仅具有对内需的极大拉动作用，还是促进转变经济发展方式的根本所在。农民工的家庭不在城市，也没有任何失业及社会保障，一旦失业就会引发回乡潮。这种大的劳动力市场波动对于企业和产业的发展都是巨大的打击。
中国科学院-清华大学国情研究中心主任胡鞍钢及其团队在对“十一五”规划进行评估的时候发现，虽然“十一五”完成率可达到86%~91%，但是却未能实现“产业结构优化升级”的主要目标，这无疑跟“伪城市化”有着一定的联系。
从另一方面看，当前70%的农民工没有得到进一步培训的机会，而作为现实中的“产业工人”，他们的技术和能力决定了未来中国产业结构调整的可能性。
“推进农民工市民化具有相当的紧迫性，避免将来一出现经济波动就引发劳动力市场的波动。”崔传义对记者说。
“可以说，当前农民工城市化问题已经占到了中国社会问题三分之一的份量。”崔传义补充道，农民工的市民化还对于缩小城乡差距，保持社会稳定，提高农村收入，帮助解决三农问题中农村空心化、女性化、留守儿童以及农业劳动力老龄化等诸多问题，发挥非常重要的作用。
“城市调查失业率”替代“登记失业率”
农民工城市化首当其冲的问题是就业，它是农民工迁徙的主要动因。
上述知情人士向本刊透露，“十二五”指标体系中还将考虑另外一项重要的改变，就是用“城镇调查失业率”代替“城镇登记失业率”，而且这一指标有可能成为比GDP更重要的考核各级政府官员的标准。
自从1994年开始，中国17年来一直以“城镇登记失业率”作为就业数据的指标，但是即使在金融危机最严重的时期，“城镇登记失业率”也没有大的变化，一直维持在4%上下，无法真正反映市场的就业情况。
都阳表示，对于新的指标“城镇调查失业率”，技术上已没有障碍。国家统计局从2005年开始，每半年就进行一次调查失业率的统计，只不过没有对外正式公布过。
这一指标的变化有助于完善中国未来的就业政策，并依据准确的就业市场数据来采取有效的宏观经济调控，都阳对《财经国家周刊》记者说。
GDP的增长有两种方式，一种是GDP增长，但就业没有增长；另一种是GDP增长也拉动就业增长。都阳表示，在中国现阶段，不应追求GDP的一味增长，可以考虑放弃无法创造新增就业的那部分GDP。
王小鲁认为，当前中国的经济增长对就业的拉动作用太小。经济增长本身并不是目的。如果大家把蛋糕做大，但最后却仅分给少数人，这种增长对大多人来讲是没有意义的。这种基于不公平收入分配下的经济增长也无法长期持续。这就需要改革政府管理体制，转换政府职能，改变政府激励机制，使各级政府能够把广泛就业和全体公民利益最大化作为首要目标。
“只有这样，才可能使各级政府有动力推进农民工的市民化。”王小鲁说。
中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘对《财经国家周刊》说，政府虽然需要大力扩大就业机会，促进农民市民化，但是当前更重要的还在于给农民更多的选择权，建立农民工的长期自由流转机制。
在国家人口计生委组织的2010年《流动人口动态监测调查》中，浙江部分数据显示，只有20.4%的在浙农民工希望获得城市户籍，而40.3%的农民工不想转为非农户口，他们的最大理由是为了保留在农村的土地。
于建嵘表示，当前在无法短时期内解决城乡二元体制的情况下，土地成为农民就业的保障，也是农民财产权益的集中体现，它可以帮助农民工应对未来的风险。