三、城市吸纳人口的能力究竟有多大

有一些学者怀疑我国城市吸收农村人口的能力，认为城市化的步伐应该慢一些。还有的学者认为城市化会导致城市出现大量的贫民窟，应该将农民束缚在农村土地上。从现实看，这些看法是值得讨论的。

城市吸收农村人口的能力弱，主要与我国的就业政策有关。我们估算，如果能严格执行“劳动法”，下决心解决劳动者加班报酬问题、城市居民兼业问题和童工问题，全国就业岗位有可能增加4000万左右[ZW（]据2005年9月14日《北京青年报》披露，北京人每天加班近1小时。此报道介绍了北京市统计局对本市劳动时间的详细调查资料。另据甘肃农村调查总队的调查，甘肃农民工平均每周工作日659，平均每天工作时间952每周超过国家法定工作2273小时，多出百分比57%。[ZW）]。如果再能够加强居民收入调节和监管，适当提高个人收入所得税的累进率，努力打破就业的部门垄断，就业岗位还可以增加。从宏观经济数据看，我国GDP连年高速增长，远远超过了就业增长的速度。这种差距不可能用技术进步因素来完全解释。基本情况是，一方面已就业的劳动者超时超负荷工作，另一方面却有大量农村隐蔽失业人口存在。我们不赞成用农民素质低来解释农民失业人口大量存在的原因。事实上，在一些城市现代经济部门，农民能够从事很多工作。电脑装配流水线上，经过短期培训的农民工完全可以胜任工作，这已经有事实可以证明。劳动市场的不完全性，才是农民工就业难主要制约因素。此外，收入户籍政策、调节政策和地方管理体制也不利于城市化，这方面做好改革，城市化的速度还会增加。

以下是一个粗略估算。假设采取积极的城市化政策，我国种植业农户以每年的6%速度减少[ZW（]目前的速度已经是16%左右。[ZW）]，是完全可能的，其中大中城市贡献3%，其他小城市和新兴小城市[ZW（]可以发展1万座小城市2～3万人。[ZW）]贡献3%。有了这样一个过程，在30年以后，我国可以剩下5000万农户，其中粮食种植3000万户，其他农户2000万户。这个目标实现以后，农村人口将显著减少，大批村庄将消失，城乡差别将基本不存在。那时，中国农村的基础将是富裕农民组成的小的居民点，不以农业为主的家庭将居住在小城市，而更多的农民将变成城市居民，城市化率可达到80%左右。

以无锡为例。无锡的官员说，无锡农村已经实现了小康建设目标，新的目标是几年之内建成现代化的无锡农村。无锡已经实现了高度城市化，连华西这样的“天下第一村”事实上也已经变城了一个现代化的小城市。在无锡，多数农民都在类似华西这样的小城市兼业，农业收入的比例已经很小，收入的主要来源是城市工作岗位。无锡的官员也把无锡着力打造成一个包含现代农业的都市区。他们将无锡划分为三个经济地带，分别是核心城市区、一般都市区和农业区。农民在一般都市区兼业，当天可以在下班以后回家。无锡人所采取的积极的城市化政策为全国的新农村建设开辟了方向。

四、什么是更积极的城市化政策

实行积极的城市化政策重点要解决以下几个方面的问题。

(1)深化社会管理体制改革，创建城乡统一的户籍管理制度。户籍制度改革是要建立一种操作比较简单、不含有身份歧视、便于对人口进行规模控制的人口登记制度。新制度的核心应该是居住地人口登记制度，即一个人登记为哪个城市和地区的人，主要标准要看他的常住地在哪里。更具体地说，只要一个人在一个城市享有住房（不论租住还是拥有产权），且这个住房的建设符合政府的规划，住房的结构和面积等质量元素符合政府的标准，那么这个人就应该被登记为这个城市的居民，并享有和其他居民一样的权利。标准住房可以分类，特别要有最低标准住房的规定。实行一套标准住房登记一户居民（可以是一人）的制度。实行这个制度会面临一些“技术”上的困难，但解决这些困难并非不可能，这里不再一一讨论。

(2)改革劳动管理体制，调节劳资关系，增加城市就业机会。现在各类企业都搞“加班”，有的还不支付工资。在这方面，政府要做好榜样。我国政府部门从中央到地方都普遍存在职员加班、过度劳动的情况。

(3)改革土地管理制度和土地产权制度，探索用“以土地换住房”和“以地租换保障”等多种途径解决农民进城的“门槛”问题。取消“大产权”“小产权”区分，以“放开产权、管住规划”为核心建立土地管理的政策体系。

(4)改革区域行政管理体制，祛除僵化的“设市标准”控制。美国设市标准之一是城市核心区的人口每平方英里（约3平方公里左右）2500人。按照这个标准，我们的城市化率要高出许多；我们的许多农村社区应该是城市。但是，我们的设市标准不允许这样的社区变成城市，更没有法规要求这样的社区按照城市去建设。目前，中国的设市标准之一是县人民政府驻地镇从事非农产业的人口不低于10万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于7万；县总人口中从事非农产业的人口不低于２５％，并不少于12万。这个标准很高，更重要的是，这只是“县改市”的标准，而不是一个居民点变为“城市”的标准。更好的办法是把“县”作为一个地域，这个地域里可以包括一些城市，也就是说，我们可以有比县域还大的城市，也可以有小的、只有两三万人的城市。要修改有关法律，把这样的居民点纳入城市规划的控制对象。

还要做一些农业自身建设的工作，如加强农业基础设施建设，增加农业科技投入，发展农村社会事业等等，但我认为，如果我们能够克服了上述四个方面改革的难点，其他事情也就好做多了。[中国（海南）改革发展研究院《新阶段改革的起点与趋势——2008' 中国改革评估报告》]