人类发展报告特稿:通过建立顺应民需的机构来降低脆弱性
|
|
脆弱性包含一个重要方面，那就是弱势群体无法决定自己的命运：相反，他们的命运通常掌握在更强大的人手里，而这些人通常既不了解弱势群体的情况，也不一定充分维护弱势群体的利益。为了解决这一点，国家需要特别关注这些弱势群体，并采取适当的干预措施保障他们的权益。这就首先需要贫困和边缘群体在决策时充分表达自己的诉求，并且当权益受到侵犯或遭到歧视时有机会求救。研究表明，女性在国家机构比男性更容易遭到疏忽、下层贪污腐败及骚扰。
如果要制定合适的政策降低脆弱性，仅仅找出产生脆弱性的技术原因是远远不够的。相反，必须首先找出产生风险的进程是什么，并有很强烈的政治动力和意愿来解决问题。政治自由是实现这一点的关键所在。Drèze 和Sen (1989) 在讨论饥荒时期媒体在监督政府方面发挥的作用时也提到这一点。直接表达诉求、社会运动、以及工会和民间社会的压力都会影响更广泛社会经济体内的政策制定和政治进程，同时也有助于制定符合脆弱群体利益的政策。
有证据显示，在以下情况下，国家机构更乐于倾听贫困和弱势群体的需求并且顺应民需：
• 公共管理部门能有效执行各项政策，并且做到公正透明、兢兢业业以及顺应民需。此举既能抵御官场腐败和骚扰，也能积极运用国家权力分配社会资源，为贫困群体带来福音。有一些鼓舞人心的例子可以证明这一点，包括博茨瓦纳和南非实行的公务员制度改革，通过对政府各部门进行改革和合理化，提高服务质量和办事效率。
• 建立扶贫式的法律制度，让贫困群体受惠并捍卫他们的权利。柬埔寨就曾根据自己的国情建立过类似的法律制度，如建立仲裁委员会作为国家法定的争端解决机构，而莫桑比克也执行累进土地法案，这有助于让贫困群体获得土地。
• 中央和地方政府携手确保为所有民众提供公共服务，并尽量防止精英和优势群体占据或垄断资源，目前各国都在以各种形式下放权力，以便满足受排斥人群的诉求和维护他们的利益。例如，菲律宾一直试图维护巴拉望土著居民的权益，并满足他们在森林资源上提出的要求。1991年颁布的地方政府守则为土著居民提供了与政府沟通交流的机会，也有助于他们参与森林资源的管理。
• 政府通过营造一个有助于社会扶贫的氛围、鼓励贫困人口相互协作、以及提高贫困人口的政治能力，从而带动公众支持扶贫。这种社会活动政治行动促使巴西执政党采取扶贫政策，并有助于在南非种族隔离时代过去之后制定政治领导议程。
• 政治制度的建立兑现了法制承诺，让处在政治进程中的弱势群体有机会表达自己的政治诉求，并积极参与政治事务。玻利维亚向民主的和平过渡便是一个典型例证，在经历漫长的社会排斥之后，玻利维亚的大部分土著居民终于能参政议政。
然而，我们在建立顺应民需的机构时还面临多方面挑战，如政治意志薄弱、公共机构（如公务员制度和法院制度）能力和财力匮乏。通过采取公正透明的措施来提高政府智能的做法能有效揭露贪污腐败，提高政府效率，比如印度颁布“知情权法案”。政府通过让民众参与制定财务预算以及代表更广大群体等做法，为民众带来参政议政的机会，这也能够为弱势群体带来更多表达诉求的机会。
在经济波动和金融危机中，政府往往采取削减社会开支的紧缩政策，以缓解财政压力。正这些措施通常会为本已饱受压力的最脆弱群体带来巨大负担。而在经济明朗时期，经济上的繁荣为政府带来了许多额外收入，而政府会用这笔收入抵消减税造成的损失，而不是将其用于建立社会保障储备以应对未来的经济衰退，或投资培养政府机构更广泛的能力或培育政治体系的抗逆力。
仅仅实现充足的供应是远远不够的：政府机构本身需要具备应对所有需求的能力，而不能仅满足优势群体的需求。虽然政府机构是一个国家历史和政治的产物，但那些在各种社会背景下都能承担职责并鼓励民众参与的政府机构11更能代表群体多样性、更容易实现权利的和平过渡、更能像司法机构那样维护机构的独立性和完整性、以及通过建立完善的分权与制衡机制实现文官治军。在经济稳定期，这些特征十分重要，而出现金融危机时，这些特征在保障权利方面显得更加重要。
然而，不管在什么社会采用哪种类型的政府机构，保护公民权利一直被视为一个国家的首要职能。而在一个日益全球化的世界，仅仅做到这一点是远远不够的，因为某个国家的公民可能还会遭受来自全球其他地区事件和行动的威胁。在国内建立一个顺应民需的政府机构后，还需要从全球视角付出相同的努力予以支持和强化。
