政府应当以户籍改革为契机，进行平等权利的制度变革。

温铁军 中国人民大学农业与农村发展学院教授

王太元 中国公安大学治安系教授

胡星斗 北京理工大学教授 陆学艺 中国社科院名誉学部委员研究员

白南生 中国人民大学农村发展研究院教授

户口是表？还是根？

温铁军：户籍制度上负载了太多因素，人们误以为是户口导致了城乡二元结构。其实户口只是一个标识，一个符号。单纯的户口有些省市几年前就完全放开了，比如石家庄、郑州，但结果未见得能解决关键问题。所以并非都是户口惹的祸，也并非只有户口放开才能起到作用。

胡星斗：户籍制度看起来没什么作用，但它是一个权利的象征。有关部门就可以依据这个权利的象征，不给你相关的待遇，比如不给你小孩免费入学的资格，不让你享受低保的资格。现在有人说户籍制度没什么用了，有用的是其他附加制度。实际上这还是实行二元制度的一个借口。

户籍制度是造成二元体制的因，二元的教育、医疗、养老是果，不消除因，期待果改变，由二元变为一元，是不可能的。

白南生：户籍可以改，但是如果我们认为所有东西都是户籍惹来的，把户籍一改就解决了是错误的思路。

先改户籍？还是先改附加制度？

陆学艺：现在关键的阻力在于有些部门是从现有户籍制度受益的。军队在城里招兵代价大，招农村兵就较有利；有些部门、企业觉得农民工最好用。这里面涉及到很大的利益群体。这些利益绑在户口上，中央决策的时候往往被牵着走。如果要等到这些附加制度的改革如教育、医疗、养老、社会保障等都解决了再来解决户口问题，那50年也解决不了。户口不单是个条件，对一些单位来说还是个利益分配问题。

王太元：恩格斯在《反杜林论》中说只有唯心主义和形而上学最省力，总想用一个绝对真理、终极真理解决社会上的一切矛盾、一切问题。我们目前就这样。每一个利益都在每一个具体的领域内，不把这个具体领域里不适当的制度改了，用户口一个领域的改革是代替不了的。马克思有句名言“物质的力量要靠物质来消灭”，我们现在的城乡差别、区域差别等，都是事实的经济存在，而不是个名称问题。就算你不叫“暂住”，叫客人，待遇就更好了吗？

十六大以来中央的三农问题解决就非常好，农民的问题一个一个解决，农民的地位实际上提高了，农民和城里人的差距自然缩小了。

胡星斗：不能够因为要进行配套制度的改革，因此户籍改革自身速度就减慢。相反，应当通过户籍准入的这种改革，推动其他附加制度的改革。因为教育、医疗、养老等二元制度的形成本身很大程度上就是户籍制度造成的。而户籍制度存在的情况下，你要等到这些附加制度、配套制度都缩小，这是不可能的。

我认为还是应该尽快废除户籍，以身份证管理取代之。为什么要这么做呢？假如废除了户籍，会导致一个直接的结果，会有更多的公民拿起法律武器，直接或者通过各种言路来要求自己的权利，比如要求打工子弟教育政府必须拨款，保证他们的受教育权，比如医疗，没有解决医疗保险的也会更多地向中央、地方政府要求某种医疗保险、大病基金。目前政府也在这么做。

但是如果你不废除户籍制度，比如说北京市，至今他的财政预算都没有列入打工子弟的经费，以后如果没有了户籍制度，打工子弟就会说我们同样是北京市民，为什么北京市不给我教育的拨款，我就可能要去咨询、问责，甚至起诉等等。通过这样的废除户籍制度，能够促进二元附加制度尽快一元化。

捆绑？还是剥离？

王太元：十一届三中全会以来，我们所有的改革问题其实都是一个职责权利的重新调整，你非得要把所有跟老百姓相关的利害关系、利益关系都捆在户口上，让户口用一个制度来进行改革，这正好是二十年始终没改下去、改得不怎么样的结果。我们老是想通过户口改革一劳永逸解决问题，最后结局是多长时间什么问题都没解决得了。

户籍改革必须把那些附加的利益剥离开，如果附加的利益不改，户籍永远代替不了它。

胡星斗：从表面上看，的确不应该捆绑到一起，人人都认为不应该捆绑到一起。但是实际上不捆绑到一起你是做不到的。比如你提供社保、医疗、教育，户籍制度存在的情况下，你能不捆绑到一起吗？只有把户籍制度废除了，你如果还说我不应该享受北京市民的待遇，我就要起诉你了，这个时候所谓每个领域单独的改革才有可能启动得了。

所以我主张在进行“狭义”的户籍制度改革的同时也必须重视“广义”的户籍制度改革或者说“大户籍制度”改革，即户口登记改革与教育、医疗等附加功能的改革应当同时并进。政府应当以户籍改革为契机，进行平等权利的制度变革。

白南生：最根本的是城市化。现在的问题是最大的资源配置错位没解决。中国是45%的人务农，产值只占到13%，这是什么关系呢？3倍的关系，这样怎么可能让农民日子过好？还有他不是救济的对象，多数是有劳动能力的人，你不给他机会去争取他自己的生活。没事补他两条鱼，他日子过不好的。实际上农民能打鱼，你该帮他做的事是增加培训机会，增加他质量更高的就业机会，这是解决之道。只有把他们挪出来，才能解决农村问题。

现在的迁徙是半城市化，真正城市化是沉淀下来，变成城里人。我们的迁徙是流动的，他也不知道到底今后能变成城里人，还是到别的地方去，因为城市没有给他任何承诺。

一步取消户籍？还是先解决2亿农民工？

胡星斗：我是主张建立身份证电子管理系统，每个人一生下来就有一个唯一的身份证号码，可以把户口、档案(过去档案都是封闭的)都电子化，户籍的相关资料都放到身份证管理系统中来，包括个人纳税的情况、申领低保方面的情况，甚至作义工、慈善方面的纪录，还有信用情况、犯罪记录等等。这个系统快的话两三年就能做起来，做成一个全国电子身份证系统，电子身份证可以刷卡的，各个街头可以放刷卡机，你到一个城市来在刷卡机上一刷，公安部门就知道你到哪里了，所以不用担心治安问题。

当然也有人担心，假如户口准入放开了，会有很多人拥进大城市。这个担心很没道理，中国目前事实上已经形成了自由迁徙，只不过这个迁徙没有获得法律上的认可。即使你放开户籍，让他自由落户，也不会有更多的人到北京、上海、重庆，因为第一他来必须有赖于生存的条件，找得到工作；第二必须要有住房，还有教育医疗等等条件的约束。所以那种认为户籍放开、大城市就会人满为患的情况不会出现，该来的都来了。

白南生：现在放开了，可能导致一个结果——进来的不是交税的人，是为了看病、上学的人。他们要是也享受低保不乱了吗？所以就必须辨认你是否在这儿交了税，以此为依据判断你是否能享受到相关待遇。而且政府对公民应该有个承诺，告诉大多数人，你只要没有不良记录，有稳定收入、职业、住所，多少年以后就可以享受到怎样的待遇。但是现在城市没有给人任何承诺。我们做过调查，很多成功人士在城市买了商品房了，但你问他是城里人还是农民，他说我还是农民，他就不知道我今天在这儿，明天会怎么样。

胡星斗：放开户籍制度最重要的意义是促进其他方面的改革。我们现在对人口的限制不但限制不住，而且越限制问题越多。北京说要限制在多少人口内，结果不断被突破，这个政策的结果使更多的人户籍不在北京，但是人在北京。其它城市也一样。限制的结果是人户分离更严重，导致的结果是社会治安更加难治理，于是在户籍上就更加限制，包括办暂住证等等，结果陷入一个恶性循环。

陆学艺：我认为全国而言，可以分步走，先解决2亿农民工问题。城市化不光是住进来，一个农民变成一个市民，本身还有个交流，有个社会化过程。美国的政策就是你工作几年就能取得绿卡，外国人都这样，中国人干了十年二十年了你还不是市民说不过去。户口光笼统地讲有固定职业、住所，这个还不够，以后比如按照工作年限和当地对劳动力需要的程度来放开，不要一刀切。

白南生：政府在配套上要想些办法，社会政策、公共政策都要考虑到。我们在4个县12个村有一个300户的调查，从95年开始做的，今年做的其中一个内容就是调查村里因为伤病回来的人。我们在城里抽样结果找不到这些人，你会发现农民工的就业率比城里人还高，身体比城里人还好，但实际上真正就业失败或者因为伤病严重的人都回农村了，看病把家里的钱都花光了，最后是农村的政府救济，都由农村承受。

是全国一盘棋？还是先进行地方试验？

温铁军：我们的城乡二元结构在于不能在全国实行统一的社保，四川人跑到浙江打工，交完了社保回四川了，社保却不能转回四川，只好退保。当地就说你骗保，你交了是要骗我地方财政。我们被人说是大一统的集权制国家，其实胡扯，哪有大一统哪有极权啊？都是各自一把号。有多少政府就有多少把号。该统一的不统一。所以导致农民没有国民待遇，在基本保险这件事情上至今没有。

城乡统筹包含政治上，比如农民应该和城市一样，一人一票的，不应该再让农民8个人一票。8个人一票，你就是歧视性待遇！基本保险应该和城市人一样。城乡统筹的着力点，说到底是应该让国民享受同等待遇，是应该在公共开支基本的公平性上做到城乡统筹。

胡星斗：这就需要中央从全国的高度进行协调、统一化。比如指定这些社保是可以转移的。你在东部打工，东部的城市就应该给你上社保，这个社保的资金如果你愿意都可以转移到你的家乡、你原来的生活所在地。这也形成一种变相的横向转移支付。社保可以转移、可以携带，是有利于中西部的。

白南生：现在深圳等地有些做法是持续打工多少年以上就可以成为本地市民，但一个条件是限于广东省的，外省的还是没有制度去保障。这是一个很重要的问题：城市没有给人一个普遍的细则。这些都是没道理的做法，我们城市间的很多做法相当于一个国家对待另一个国家的做法。

胡星斗：所以还是要全国一盘棋来考虑社会保障等各方面的问题，中央政府可以统一要求地方财政必须拿出多少钱用于教育、拿出多少钱搞社保，中央政府出多少钱，都要有一个明确的规定。现在是拿得太少，比如中国的教育经费，占GDP的比例目前还不到3%，社会保障各方面的支出也就占财政支出的20%左右，发达国家社会保障支出一般要占财政支出的50%以上，甚至60%，所以中国应该大力加强财政支出中教育、医疗、社保的比例，这样以后就不存在城市负担不了的问题。

中国政府目前十分重视民生，重视社会保障的问题，以后要做的只不过是把社会保障与户口改革结合起来，而不是分开。同时中央政府要注意对地方政府进行财政转移支付，尤其是对一些外来入籍入户人口非常多的城市加大转移支付，以保证它接纳更多的外来人口。

陆学艺：我们的工业化从五十年代到现在没有争论，没有哪个国家说工业化不搞的。但是城市化要不要搞一直有争论。我一直主张城市化是工业化的载体，现代化的阶梯，一定要搞。不能让2亿农民工都住在农村里，那现代化不了。因为实际上现在农业不需要那么多人，这个结构不改，很多问题解决不了。（记者 陶卫华 杜娟）