利益分配格局错综复杂 中国户籍改革艰难前行

户籍制度改革本身并不复杂，但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局却是错综复杂的。

“我不是在挑战户籍制度，相反，我是在维护法律的户籍制度，”在北京工作已有四年多的安徽籍律师程海一再强调。“与户籍制度较真”让程海出了名。此前他要求根据他长期定居北京的事实将户口迁往北京。但由于没有北京市公安局出具的“准迁证”，遭到拒绝。于是，他先后将北京、安徽两地的公安部门告上法庭，但遭驳回；此后又致信国务院法制办，建议清理户籍管理相关文件。日前程海又通过电邮建议北京市政府，将540万外地户口北京常住居民的北京户籍问题，列为2008年直接关系群众生活的重要实事中。

事实上，自中国城乡收入差别不断拉大、城乡矛盾显现以来，质疑现行户籍制度的声音就不绝于耳，调研、方案、路线图一再出现，小范围改革试点也未曾中断。然而全面的改革方案仍付之阙如。

户改也在“摸着石头过河”

压力之下，近年来户口问题的各种解决方案也在“摸着石头过河”。

1992年国家就成立户籍制度改革文件起草小组，并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案，提出了包括“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策”的改革目标。

河北、辽宁、山东、广西、重庆等12个省、自治区、直辖市近年来取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口。为推动改革政策的顺利实施，12个省、自治区、直辖市公安机关主动配合民政、劳动保障、计划生育、教育等部门调整相关配套的经济社会政策。北京、上海两市也已下发了本市农业人口转为非农业人口实施意见，放宽了条件限制。

在去年12月召开的全国治安工作会议上，公安部宣布，我国将大力推进以建立城乡统一的户口登记制度为重点的户籍管理制度改革，逐步取消农业户口、非农业户口的二元户口性质，实现公民身份平等。除此之外，我国还将以具有合法固定住所为基本落户条件，进一步调整户口迁移政策，促进人才交流和人口的合理有序转移；完善暂住户口登记，探索建立居住证制度；放宽夫妻投靠、老年人投靠子女到城市落户的条件限制，解决群众的实际困难。

新一轮户改的共同点

2007年6月6日，菲律宾总统阿罗约到访重庆。此起彼伏的高楼和纵横交错的立交桥让她困惑：“重庆还有农民吗？”时任重庆市委书记汪洋的回答是：其实重庆大部分老百姓都是农民。

“‘大城市带动大农村’是重庆直辖之后就已经具备的特点。重庆具备省级行政架构，并不是单纯的城市经济体。重庆的城乡差距尤其大，城乡二元结构明显。”重庆市社科院城市发展研究所所长许玉明接受《小康》采访时指出，“统筹城乡”的改革就是向困扰中国的城乡“二元结构”宣战，户籍问题便是统筹城乡中的重要一项。

作为重庆统筹城乡改革先行示范区，九龙坡区在2007年年初探索制定了《城乡统筹发展户籍制度改革试行办法》等配套制度，以解决农民变市民过程中面临的各种问题。该区规定在子女入学、就业扶持、养老保险、最低生活保障等各个方面，变市民的农民享受与当地“城里人”一样的待遇。有的区县甚至出台了农民变市民的奖励办法。

据了解，重庆将建立起城乡统一的户籍登记管理制度，统一登记为“重庆市居民户口”，不再区分农村人城市人。“这一改革将在试点基础上于2012年前全面推开，并尽快过渡到以身份证取代属地户籍管理制度。”

如今在我国许多地方展开的新一轮户籍改革，都与重庆有一个共同点，便是以“城乡一体化”为目标，通过全面推进改革，打破原有的城乡二元社会结构，建立城乡统一的户籍登记管理制度。

广东省全面推进户籍管理制度改革的意见，已于2005年11月报请省政府审定。这次改革意见中提出：在全省范围内取消农业、非农业、自理口粮及其他类型的户口性质，实行城乡户籍登记管理一体化；按照在实际居住地登记户口的原则，建立并完善实有人口登记管理制度。

《河南省城镇化“十一五”规划》则明确提出，河南省将按照城乡一体化要求，实行城乡统一户籍管理，在全省推行按实际居住地进行登记的户籍管理制度。城乡居民将按照实际居住地址统一登记为“居民户口”。

武汉城市圈也表示九城市户籍改革有望先行先试：持通用户口本，武汉城市圈九城市居民可自由流动，并形成以就业、社保、教育、卫生为重点的城乡一体化公共服务体系。

准入和迁移条件在放宽

山东省规定，凡属该省引进的人才，发给《山东省外来人才居住证》，享受当地居民的同等待遇。重庆市则在暂住人口中全面实施居住证制度，取代原有的暂住证。

2007年12月，浙江省也开始在部分外来人口较多地区试点居住证制度。此次改革打破了原有的户籍属地管理框架，把居住证分为三个等级，类别上分为临时居住证和居住证两种，而居住证又分为普通人员类和专业人员类。按照外来人员的条件，分别对应不同的就业、住房和子女入学等社会福利。这种被当地官员称为“绕过户口来设计附着在户籍上的福利制度的改革”，受到公众尤其是外来人口的关注。

在河南省鹤壁市，城乡一体化户籍改革也出现了新的特点，如取消了“农转非”计划限制，实行有合法固定住所、有稳定职业或生活来源条件下的准入制度；前来投资、兴办实业和购房，不受时间长短、投资数额、纳税数额的限制即可迁入；取消了夫妻投靠在居住时间上的限制，取消了父母投靠子女对身边有无子女的限制，取消了子女投靠父母对子女年龄的限制；增加了投资投劳人员、外来务工人员符合一定条件即可入户的内容。

作为外来人口大省的广东省也在筹建不同城市的准入制度，以准入条件取代各类进城人口控制指标。如广州市在2003年以来先后推出了多项政策，改革了“农转非”和人口增长调控管理办法，取消了“农转非”人口控制计划，将夫妻投靠的年限由10年放宽至5年，并明确了以准入条件取代按计划指标审核落户的办法。

深圳市也相继调整了户口迁移政策，出台了多份配套文件，全部取消了“农业”户口性质，新增投资纳税入户政策，并将夫妻投靠的年限放宽至2年。

改革仍需改坚

改革在如火如荼地进行，效果却似乎不尽如人意。即便是前文中提到的12个省(自治区、直辖市)，也并没能很好地解决原来的城市户口居民和农村户口居民的平等问题。有的地区，甚至在大刀阔斧地“改革”之后，由于种种原因，又不得不退回到原来的政策上来。

河南省郑州市在2003年宣布入户政策完全放开、允许外地人员以“投亲靠友”等方式办理户口时，郑州市也因其改革力度被媒体形容为中国户籍改革的“先行者”，但在2004年后郑州的“户籍新政”被紧急“叫停”，理由是：人口的迅速增加致使城市交通拥挤，教育资源急剧紧张，社会保障部门压力增大，治安和刑事案件发案数量增加，城市治安压力加大，人口增加后患病人员增加将给医疗行业带来压力等等。

许多地方，农民有了和城里人一样的“居民户口”后却发现，城乡户口差别背后隐含的社会不公仍旧不少，诸如社会地位、收入标准、子女入学、劳动就业、医疗卫生、社保、福利、高考、升职、培训等等并没有完全消除，有了进城的“门票”却享受不到“市民待遇”。宁夏固原市许多农转非的群众就由于长年未能享受城市待遇，反而失去了退耕还林、两免一补等农村优惠措施，纷纷要求非转农，在户口上呈现返乡潮。

城里人也有怨言：户口一放开，庞大的农民涌进城，城市就要变成“闹市”，不得安宁了。况且大家如果完全平等，不是来分我们的“蛋糕”吗？

当规定与要求，最终变得不那么匹配时，不禁让人对这新一轮“户改”的意义有了疑虑，有人甚至评论其“象征意义”多于实质内容。

在各种关于户籍制度的讨论声中，更多的是支持渐进式的改革：经济因素和中心城市的承受能力成为重点考虑的因素。接受《小康》采访的多位人士认为，全面推进户籍改革的目标是解决城乡户口性质统一问题，让户口回归本位。户籍制度改革本身并不复杂，但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局却是错综复杂的，不研究解决好相关的社会经济政策问题，不破除各种壁垒，户籍管理制度改革将难以全面稳步推进。

不过在程海看来，郑州户改只是暴露了被长期掩盖的各地对非本地户口人(子女)上学、就业、社会保障上不公平对待的问题。其实质是各地以常住户口为借口，违反了(义务)教育法、劳动法、社会保障方面的法律，应由对应的法律去调整，与户口无关，户口也无法解决这些不公平的问题。

对于户籍制度，前进还是退步，恐怕还将成为人们争论不休的话题。程海对于自己的诉讼倒是充满信心，“我会一直告下去，直到法律正确实施，相信我一定会胜诉的。”程海肯定地对《小康》表示，“如果大家都来关注、参与，明年或许就会出现根本性的改变。”