计划经济体制使“官商一体”现象制度化

当前中国仍然存在着的“红顶商人”和“金足官员”现象，既有传统的历史渊源，也有现实的体制因素。

在计划经济时代，中国的全部经济资源、全部经济活动和全部经济成果都在各级党委和政府的直接掌控之中，被全部纳入“统一计划、统一管理、统一调拨、统一分配、统购统销、统收统支”的范围之内，一元化领导、一盘棋格局，政企一体、官商一家，“一把手”管全面、“二把手”管常务、其余各把手分管党务、政务、工商、科教、文卫、工青妇等“各条战线”。

政府开办企业、管理企业，企业依靠政府、供养政府，企业的事要政府来管、政府的事要企业操心，所有的事都由同一群“党的干部”去规划管理。在这种情况下，一个衙门四五块招牌，一个领导七八个兼职(比如某地师级的领导担任市委副书记、兼政法委书记、兼市长、兼军分区政委、兼某市级企业的一把手、兼某副省级研究院的三把手等等)，并不会让人感觉到有丝毫的怪异。

政府和企业是两类性质完全不同的组织，官员与老板是“两股道上跑的车”，绝不能“并轨”。当前一些官员的“老板思维”却让政府完全偏离了正确方向，更倾向于一个唯利是图的经济实体了

文/李克杰

近年来，“经营城市”逐渐成为一个热词，尤其是一些城市官员把“经营城市”理论奉为经典，不仅深信不疑，而且还在自己的施政过程中发挥得淋漓尽致。数年前，时任合肥市市长的郭万清，在《徽商论坛》上所作的开场白新颖奇趣、富有感召力：“如果把政府比作一个有限责任公司，我就是这个公司的总经理。我要像商人那样推销自己的城市，来经营城市。”这恐怕是对“经营城市”理念的最直观、最通俗的演绎了。不过，其他城市的官员们尽管没有把这种思想直白地表述出来，但他们的施政活动中却处处体现“经营城市”的观念和倾向，事实上已经把政府变成了一个有限责任公司，把市长变成了这个公司的总经理。

然而，在我看来，官员们自喻老板，是非常错误的。这不仅源于其对“经营城市”理论的误解，颇有望文生义之嫌，更源于其对政府这个政治实体与公司这个经济实体的严重混淆，是官员自身角色认同及其权力定位错误的集中表现。因为，按照国家和政府理论，在现代民主法治社会中，即使发展经济是压倒一切的中心任务，即使处于特殊历史时期，但政府就是政府，公司就是公司，任何时候任何条件下政府都不是也不应成为有限责任公司，官员不能也没有理由变成商人，市长也永远不能成为总经理。换句话说，就是政府和企业是两类性质完全不同的组织，官员与老板是“两股道上跑的车”，绝不能“并轨”。

政府与企业组织性质完全不同

政府是一个政治组织，旨在实现国家职能，满足人民维护安全和秩序的需要。而公司和企业则是一个经济组织，旨在通过生产经营满足人民生产生活需要而获取利润，实现资本和财产的保值增值。按照早期资本主义学者的经典理论，政府是一个非常消极的角色，是“守夜者”和“看门人”，只负责为资本的运行和企业的生产经营提供安全的环境、稳定的秩序和通行的规则。因此，政府和企业一开始就性质不同，泾渭分明。

官员是政府的“雇员”，是政府管理职能的具体落实者和管理责任的直接承担者。官员不是政府的主人，更不是国家和社会的主人，尤其是在民主社会中，官员的基本定位是“公仆”，是服务员。官员的职责不能脱离政府职责和定位，政府权力范围外的事情对官员同样也是禁区。而企业的老板则不同，它往往是企业的投资者，是企业的主人，它的基本职责是保证利润的最大化，实现资本的增值。从一定意义上讲，把政府当作有限责任公司，把官员当成老板，完全违背了政府的传统定位，偏离了政府和官员的基本职责。

政府与企业、官员与老板的产生及存在方式完全不同

政府是一个政治社会事务的管理组织，政府并不是由人民按照人头和固定标准出资设立的，人民纳税也不是每个人都按同一标准进行的，事实上，任何一个国家都是部分人民纳税，但政府却不能因此而拒绝保护那些不纳税者。特别是到了现代社会，不再以是否纳税或纳税多寡而决定人民对政府事务的参与程度，相反政府还会更多地为那些从不需要纳税的贫弱者提供救济等来维持他们的基本生存。因此，政府是面向全体社会成员而存在的，既不嫌贫爱富，也不恃强凌弱。而企业的产生和存在方式与政府则完全不同，它由各个出资人按照一定的比例投入资本来建立，没有资本的人是不能成为企业的股东的，因此也不会享有企业经营的任何利益。企业是在生产经营的激烈竞争中生存的，完全实行优胜劣汰。从某种意义上讲，企业眼睛紧盯的是消费者的钱包，它要靠自己高质量的产品和优质的服务来赢得消费者信任，来掏钱支持它。因此，企业服务的目标对象主要是有消费能力的人，而不是全体国民，更不是贫困群体。尽管现代企业也重视履行社会责任，但却不是它的法律义务，只要企业依据法律行事，妥善履行法定义务，它完全可以不去关注贫穷弱势群体，更不必去施舍救助。这一点与对政府的要求有云泥之别。否则，政府就没有存在的理由了，企业也就不成为企业了。

当然，官员的产生与老板的产生也基于完全不同的机制。担任官员对人民来说是完全平等的，只以能力为条件，而老板则是凭借财产和资本来确定的，在这个问题上任何国家都没有平等可言，因为老板天生就是财富和资本的拥有者，穷人是没有资格当老板的。

政府与企业、官员与老板的权力性质及运作规则也完全不同

政府权力是公共权力，它的运行有明确而严格的规则。一是它必须遵循公共性，应当为全体人民谋福祉，平等而无歧视地对待每一位公民；二是必须遵守“法无授权不可为”的现代法治原则，谨慎行使权力，特别是权力不得恶性膨胀，侵犯公民权利。而企业权力尽管在其内部也表现为管理权，但总体而言则是私权利，与公权力遵守完全不同的规则，通行“法无禁止即可为”的现代法治原则，因此从权利的向度上有很大区别。

在当今社会，在公权力运行方面，越来越强调公众的参与，强调对政府的民主监督，当然更强调政府管理对每位公民的普惠，这主要体现在各种社会保障制度的设立和施行上。比如相比之下政府更多地关照贫困人员的生产生活，更多地“劫富济贫”，雪中送炭，而不是相反。企业则不同，它主要围绕资本和利润来运作，任何时候都追求利益的最大化，可谓天生的嫌贫爱富。

政府与企业、官员与老板的基本价值取向及追求目标完全不同

任何企业都会把“利润最大化”作为追求的首要目标，不会赚钱的老板不可能受到职工的拥戴，当然也不是市场经济所要求的。而政府和官员则不同，一个城市不能视利润为中心，评价一个城市经济、社会、文化的发展，评价一级政府的业绩，决不是只看它的经济发展指标，而要看它是否以人为本，市民的幸福感特别是社会的公平正义越来越成为重要指标，因为国家制度的首要价值就是公平正义。显然，评价政府和官员，比评价一个企业和老板要复杂得多，其价值判断标准、评价体系的内涵等都不可能相同。

需要指出的是，一些官员自喻老板还在于对“经营城市”存在严重误解，多停留于望文生义的浅表化理解。其实，城市经营的概念在国外早已有之。1971年日本出版《城市的经营》一书，在该书中，时任神户市长的宫崎辰雄将城市经营的内涵概括为：高效地提供城市公共服务；涵养税源以确立城市的财政基础；与市场经济所导致的外部负效应相对抗，维护公共的利益。他认为，一切行政活动的终极目标都是最高效地提高市民的福祉水平，如果说企业经营的理念是“以最小的成本获取最大的利润”，那么城市经营的理念就应当是“以最小的市民负担获取最大的市民福祉”。由此我们不难看出，“经营城市”的关键点在于想方设法向公众提供优质公共服务，维护公共利益，增进全体市民的福祉，这与企业和老板追求的“利润最大化”有天壤之别，是不可同日而语的。而我国当前一些官员的“老板思维”却让政府完全偏离了正确方向，更倾向于一个唯利是图的经济实体了。事实证明，这种错误思维的后果是非常严重的。官商一体，官商不分，权力交叉，职能错位，唯利是图，与民争利，不仅严重损害了群众利益，伤害了群众感情，影响了社会和谐，而且还严重腐蚀干部队伍，使贪污腐败有禁不止，败坏社会风气，破坏政府形象。

看来，在新形势下，加强官员的素质培养，促使其树立科学发展观，正确进行自我角色认同，切实防止官员成为“老板”已刻不容缓。(作者为山东政法学院教授)