改革开放以来，部分地方政府官员在“招商引资”、“经营城市”的过程中，把政府当成企业，强调企业化运作，与之相对应的是党政官员有意或者无意地把自己当成企业“老板”并渐渐养成“老板式”思维方式。

在现代社会，具有企业家精神的地方政府和官员本身并不是件坏事。例如，这些年来浙江商人受到各地的欢迎，除了引入资金外，这些地方也从中体会到浙商精神，学习到浙商精神。官员可以学习老板雷厉风行的办事作风；学习他们不因循守旧，永不满足，不断开拓，勇于创新的精神；学习他们扁平化的组织结构，减少过多的科层流程，提高办事效率等等。

但近年来，一些地方的官员在向企业家学习的过程中，偏离了正常的轨道。国外新公共管理主义者讲“企业家政府”，本意是要建立一个“节约型政府”，像企业一样精细化管理，通过把政府的一些公共项目“合同外包”，少花钱多办事。到了我们的个别官员那里，就变成了“经营城市”，市长就变成了“总经理”，于是像老板一样豪华办公、吃喝的排场越来越大、应酬越来越多、车越坐越好、城市广场越建越离谱、自己的官邸越建越大，最后发展到官商勾结，离公仆形象和服务型政府越来越远。

一般来说，政府是人类社会某一群体为防止内部或外部威胁，并通过制定公共政策谋求社会中每一个人更好生存条件的一种体制。这就是说，政府主要是通过制定符合公共利益的公共政策为社会提供服务的。政府官员施政追求的根本目标是公共利益最大化，其获取的主要“利润”是社会公民的“满意度”。这一点是与企业“老板”最大的不同，后者的利润是通过“金钱”体现的。政府制度和市场制度，是现代文明发展进步的两个主要轮子，缺一不可，不能相互混淆或替代。

针对目前实践中，地方政府和官员对于政府这个政治实体与公司这个经济实体的严重混淆，自身角色认同及其权力定位错误的严重问题。本期特别策划约请了相关专家学者进行了深入的研讨，通过官员和老板群体的对比、破解官员“双重身份”难点在哪、谁又在为官员的“老板思维”推波助澜等等问题的探讨，为政府官员“一元身份”的回归和服务型政府的建设提供政策建议。

对普通老百姓来讲，政府是再熟悉不过的事物了，百姓的生活一天也离不开政府。小到衣食住行的方便安全供给，大到国务院办公会议、市县政府管理条例等，都与百姓的生活品质密切相关。政府是人民的“保姆”，决不是他们的“主人”或“老板”，这是文明社会的常识。惟如此，“服务型政府”建设才不会偏离方向。

官员“老板化”现象困扰政坛

在老板式官员的背后，一方面是观念的偏差，另一方面是体制、机制和政策的不完善，甚至是民主政治发展的不足

文/龚维斌

一些官员当“老板”的无奈

官员老板式的“经营城市”和招商引资行为，产生的负面影响已经大大超过其积极意义。

不过，很多地方官员本身也不愿意像老板那样去直接从事经营活动。对于招商引资，很多地方只是地方党政主要领导有此想法，而更多的干部却是视之为畏途，很多人被迫踏上了外出招商引资的征程。

一些地方官员在与笔者私下交谈中诉苦说，如果不搞招商引资，地方经济发展不了，政府就没有税收。没有税收，就业问题、社会保障问题、教育问题、医疗卫生问题、公共服务问题都无法解决。一些地方官员说，经济不发达地区不仅经济落后，缺少资金，也缺少企业家，人们缺少创业的精神和本领。仅仅靠民间推动往往难以奏效，需要政府走上前台，带领老百姓创业。在招商引资中，引进资本和技术，培育本地产业发展，培养本地企业家队伍和高素质的技术。一些地方官员还说，发达地方招商引资任务完成了，经济发展了，他们现在有资本开始讲科学发展、协调发展。我们经济不发达地方拿什么去讲科学发展？落后地方如果简单地跟着发达地方讲创造环境、讲平衡发展，结果是永远发展不起来。他们还抱怨说，一些对落后地区发展的政策永远是“去南尾斩北头”，即南方和东部发达地区原来在政策的空白地带闯出的“经验”，刚被北方和中西部地区拿来学习的时候，却被认为有问题，需要纠正。他们认为，不能用对待发达地区的政策要求落后地区。

官员越来越像老板的深层体制原因

在老板式官员的背后，一方面是观念的偏差，另一方面是体制、机制和政策的不完善，甚至是民主政治发展的不足。现实情况是，很多地方确实尝到了招商引资带来的甜头，很多地方干部因此得到了上级的奖励和重用。

官员越来越像老板的背后有着深刻的体制原因。在现行政治经济体制之下，政企分开的改革目标还没有完全实现，政企之间的法治秩序尚未从根本上确立，政府干预市场、管制企业的权力仍然过多，中央对地方、上级对下级，最关键的考核目标、决定任免升迁的事项一直是经济指标、GDP增长率为主。在政绩考核的压力下，地方官们自然不敢面对把本地重点企业搞砸、搞垮的责任，于是乎，确保支柱行业、抓住重点企业、千方百计的招商引资便成为党政官员们工作的重中之重，同时由于当前我国政府行为边界过于宽泛，参与微观的经济活动过多，这样就使得“可为，不可为”的界限模糊，政府职能错位。因此，我们不能简单地用思想观念落后来解释此类行为，也不能简单地用高尚的品德情操来要求地方领导。其它地方的经验很容易成为学习的榜样，其它地方的领导干部因某种行为受到重视和晋升自然容易成为效仿的对象。

此外改革开放以后，国企改制、民企兴起、机构改革、政府转型。政企关系随之变化，党政官员与企业负责人之间的角色分工渐渐拉大距离。但是，这个变革过程由于缺乏必要的政治体制改革的配合，党政机构和党政官员的市场干预权有待严格约束，各类企业的所有权、经营权缺乏明确界定，所以，政企分开、官商分流仍然迟迟不能到位。

30年间，政企关系、官商关系变得异常丰富多彩，一度大兴党政机关和军队“办实体”，一度又纷纷“脱钩”，一度鼓励干部挂职下海，一度又三令五申严禁。在这整个过渡时期，一方面，政府与国有(或国有控股)企业之间的关系远远没有斩断，成了一笔说不清、理不顺的糊涂账。也就有了政府官员到重点企业里兼职以亲自“保驾护航”的事情出现；另一方面，民营企业、三资企业与党政机关的关系、与官员个人及官员亲属之间的关系，更是三六九等、不一而足，绝非微观经济主体与宏观调控主体之间的法定关系那么简单和单纯。总之，明里暗里、法内法外，政企分界依然模糊。

剥离官员“双重身份”需从四方面入手

要想从根本上防止和扭转官员成为老板的现象，政府职能转变、体制改革非常重要，从小处入手需要从干部的政绩考核和用人标准、财税体制、规范干部行为和民主政治发展等方面寻找对策。

进一步制定科学合理的政绩评价指标体系。不仅要考核地方的经济标准，更要考核地方的社会、政治、文化、生态环境等指标；不仅要考核现实的发展状况，还要考核历史的发展过程。对于经济发展水平不同、地理位置不同、历史负担轻重不同、资源环境秉赋有差异的地区，要分类考核，不能用一个尺度要求所有的地区。考核中，不仅要充分听取机关干部和企业家的意见，更要充分听取普通百姓的意见。而且考核结果要与领导干部的提拔晋升结合起来。对于在艰苦地区工作的干部，上级机关要给予更多的关心，对于他们的提拔使用要一视同仁，有时甚至还要有所倾斜。

进一步完善公共财政体制，特别是要完善对于经济欠发达地区的财政转移支付和资源环境补偿机制。上级机关对于经济欠发达地区，对于生态环境资源开发给予更多的补偿；给予更多的财力支持，加大转移支付的力度，提高其公共服务和社会管理的能力；对于人力资源开发、企业家培养、劳动力培训给予更多的扶持。

进一步规范干部的行政行为，严格依法办事，防止权力过大和滥用。老板式的经营城市和招商引资，之所以引起群众的不满，很多时候是少数领导干部的意图强加给普通干部和群众的结果。对于像土地征用、房屋拆迁、税收优惠、环境保护等政策性、法律性和程序性极强的决策，不少时候少数领导干部就可以拍着胸脯作出承诺，集体决策成了个人说了算。科学决策、民主决策、依法决策被搁置一边，他们的理由是特事特办、急事先办。项目不经过充分论证，不听取群众和专家的意见，不履行必要的程序，往往是“先上车后买票”，违规决策、失误决策，不尊重群众的权利，损害群众的利益。

进一步建立顺畅的民意表达机制，发展基层民主政治，让老百姓能够更多地参与公共政策的制定。严格来说，城市公共资源的主人是市民，官员是受托管理者，因此城市经营需要有官员、商人与市民的共同参与。但一些城市经营的活动过程不够公开、市民难以参与，失去有效监督经营过程常常偏离公共利益。关系老百姓切身利益的重大事情，必须让老百姓能够充分表达意见。决策之前要充分与群众沟通协商。群众参与公共政策制定的权利、意见表达的权利、对于公共权力的选择权利和监督权利，如果得不到落实，作为官员的公仆就很有可能变成主人，成为垄断公共权力和公共资源的老板。(作者系国家行政学院政治学教研部副主任、教授)