国家发改委能源研究所能源可持续发展研究中心主任康艳兵
日前，国务院印发《“十三五”控制温室气体排放工作方案》，这份方案对推动我国绿色低碳发展有何意义？方案对我国“十三五”时期控制温室气体排放和低碳发展进行了哪些工作部署？与五年前国务院印发的《“十二五”控制温室气体排放工作方案》相比，这份方案中又有哪些亮点？就此，记者专访了《“十三五”控制温室气体排放工作方案》编制起草组副组长、国家发改委能源研究所能源可持续发展研究中心主任康艳兵。
记者：康主任，您能否介绍一下《“十三五”控制温室气体排放工作方案》出台的背景？这份方案对我国的绿色低碳发展有何意义？
康艳兵：“十二五”期间，我国首次提出碳强度下降17%的约束性目标，国务院专门印发了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》部署各项工作，取得积极的成效，单位国内生产总值二氧化碳排放（简称“碳强度”）下降了20%左右，超额完成规划目标。在那时，“低碳”在中国还是一个新鲜词汇，当时我撰写的该方案解读文章的题目就是“吹响绿色低碳发展的号角”。五年来，经过各方面的努力，当前绿色低碳理念已经日渐深入人心，低碳发展工作进入了一个新的阶段。
今年是“十三五”的开局之年，“十三五”时期，我国低碳发展面临着复杂严峻的国内外新形势。从国际看，《巴黎协定》正式生效，明确了全球“2℃温升目标”和各国中长期的控排目标，绿色低碳发展已是全球大势所趋，并且正在催生新一轮的全球能源革命和产业革命，正在变革人类社会的生产方式和生活方式。从国内看，改革开放以来，我国经济社会取得显著成效的同时，资源环境约束不断加剧，党中央、国务院提出了绿色发展、生态文明建设、能源革命等重大战略，推动经济社会可持续发展。低碳发展，是绿色发展的核心内容和生态文明建设的基本途径，是统筹推进能源革命的重要抓手，是从源头减少环境污染物排放的重要举措，是实现我国经济社会可持续发展的内生动力和必然要求。我国向联合国提交的国家自主贡献文件中提出，2030年左右碳排放达到峰值并争取提早达峰，碳强度比2005年下降60%-65%，非化石能源比重提升到20%左右（简称“2030目标”）。实现这些目标，需要未雨绸缪，提前部署各项工作。
“十三五”时期，是推动落实《巴黎协定》、实现我国“2030目标”的关键时期，也是我国全面建成小康社会、转变经济发展方式、治理改善生态环境的关键时期，所以，在联合国宣布应对气候变化《巴黎协定》生效当天，国务院正式印发《“十三五”控制温室气体排放工作方案》（简称《方案》），全面部署未来五年我国控制温室气体排放和深化低碳发展的各项工作任务，这既是顺应绿色低碳发展国际潮流、积极推动落实《巴黎协定》的重要行动，更是我国加强生态文明建设、走可持续发展道路的内在要求，具有重大意义。
记者：“十三五”时期，《方案》提出的低碳发展目标是什么？
康艳兵：《方案》提出的我国“十三五”时期低碳发展核心目标是，到2020年碳强度比2015年下降18%，碳排放总量得到有效控制，非二氧化碳温室气体控排力度进一步加大，碳汇能力显著增强。
这表明，综合考虑当前工作基础和我国国情，“十三五”期间我国将秉承“以二氧化碳排放控制为主、兼顾非二氧化碳温室气体排放控制及增强碳汇能力”和“以碳强度下降目标为主、兼顾碳排放总量控制”的思路，深化推动低碳发展。碳强度下降18%的约束性目标，将有力保障我国实现2009年在哥本哈根联合国气候大会上提出的“40-45目标”，并为实现《巴黎协定》下我国的“2030目标”奠定扎实基础。总体来看，《方案》提出的“十三五”低碳发展目标，立足当前、考虑长远，是符合国情的合理目标。
记者：为实现碳强度下降18%的约束性目标，《方案》对重点领域的工作任务做了哪些部署？
康艳兵：“十三五”期间，我国将仍然以控制二氧化碳排放为核心工作。《方案》对能源体系、产业经济、城乡发展等重点排放领域低碳发展的任务措施进行了全面部署。
在能源领域，要求低碳引领能源革命。提升能源利用效率方面，明确实施能源消费总量和强度“双控”制度，要求2020年单位国内生产总值能源消费比2015年下降15%的同时，要把能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内，基本形成以低碳能源满足新增能源需求的能源发展格局。在控制能源消费总量、减缓能源消费增速的同时，《方案》对能源结构优化也提出了明确要求，围绕“控煤、提气、发展非化石能源”进行了工作部署，要求控制煤炭消费总量，推动煤炭消费提早达峰，到2020年天然气占能源消费总量比重提高到10%左右，非化石能源比重提高到15%。同时，明确要求2020年大型发电集团单位供电二氧化碳排放控制在550克二氧化碳/千瓦时以内，采用碳排放效率标准推动电力行业绿色低碳转型。
在产业领域，要求打造低碳产业体系。首次明确把低碳发展作为新常态下经济提质增效的重要动力，推动产业结构转型升级。提出加强控制工业领域碳排放，到2020年推动部分重化工业实现率先达峰，工业生产领域二氧化碳排放总量趋于稳定，单位工业增加值二氧化碳排放量比2015年下降22%，为实现“2030目标”奠定良好基础。《方案》也对企业提出了要求，排放企业要加强碳排放管理，推广低碳新工艺、新技术，通过实施低碳标杆引领计划推动重点行业企业开展碳排放对标活动，到2020年主要高耗能产品单位产品碳排放要达到国际先进水平。
在城乡发展领域，要求推动城镇化低碳发展。明确提出在城乡规划中要落实低碳理念和要求，探索集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化模式，鼓励编制城市低碳发展规划。到2020年城镇绿色建筑占新建建筑比重要达到50%，公共建筑要加强低碳化运营管理，农村地区生活用能方式要向清洁低碳转变，要开展零碳排放建筑试点示范。要求推进现代综合交通运输体系建设，发展低碳物流，完善公交优先的城市交通运输体系，深入实施低碳交通示范工程。首次提出要研究新车碳排放标准，采用“百公里碳排放”指标推动汽车行业绿色低碳转型。到2020年，营运货车、营运客车、营运船舶单位运输周转量二氧化碳排放要比2015年分别下降8%、2.6%、7%，城市客运单位客运量二氧化碳排放要比2015年下降12.5%。
除了上述控制二氧化碳排放的工作部署，《方案》还在控制非二氧化碳温室气体排放、增加碳汇以及推动碳捕集、利用和封存方面对相关领域提出了要求。控制非二氧化碳温室气体排放方面，在农业领域提出到2020年实现农田氧化亚氮排放要达到峰值；在工业领域提出重点工业行业要制定实施控制氢氟碳化物排放行动方案；在城乡建设领域提出加强废弃物资源化利用和低碳化处置等甲烷排放控制措施。增加碳汇方面，提出到2020年森林覆盖率达到23.04%、森林蓄积量达到165亿立方米、草原综合植被盖度达到56%等要求。碳捕集、利用和封存方面，要求在煤基行业和油气开采行业开展规模化产业示范，在工业领域开展试点示范。
记者：除了对重点排放领域的低碳发展任务进行了部署，《方案》对区域低碳发展提出了哪些要求？
康艳兵：一是把全国碳强度下降约束目标分解到了省级区域。《方案》综合考虑发展阶段、资源禀赋、战略定位、生态环保等因素，分类确定了省级碳强度下降目标。“十三五”期间，要求北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、山东、广东碳强度分别下降20.5%，福建、江西、河南、湖北、重庆、四川分别下降19.5%，山西、辽宁、吉林、安徽、湖南、贵州、云南、陕西分别下降18%，内蒙古、黑龙江、广西、甘肃、宁夏分别下降17%，海南、西藏、青海、新疆分别下降12%。
二是提出部分区域率先达峰的要求。提出支持优化开发区域碳排放率先达峰，鼓励其他具备条件的区域提出峰值目标和实现路径，在部分发达省市研究探索开展碳排放总量控制，从而为欠发达地区腾出合理的发展空间。
三是提出支持贫困地区低碳发展的举措。提出将低碳发展纳入扶贫开发目标任务体系，制定支持贫困地区低碳发展的差别化扶持政策，形成适合不同地区的差异化低碳发展模式。建立扶贫与低碳发展联动工作机制，推动发达地区与贫困地区开展低碳产业和技术协作。推进“低碳扶贫”，倡导企业与贫困村结对开展低碳扶贫活动。
四是提出创新区域低碳发展试点示范的要求。提出通过深化开展不同区域层面的低碳试点，探索各具特色的低碳发展模式。以碳排放峰值和碳排放总量控制为重点，将国家低碳城市试点扩大到100个城市。探索产城融合低碳发展模式，将国家低碳城（镇）试点由当前的8个扩大到30个。深化国家低碳工业园区试点，将试点扩大到80个园区，组织创建20个国家低碳产业示范园区。推动开展1000个左右低碳社区试点，组织创建100个国家低碳示范社区。选择条件成熟的区域开展近零碳排放区示范工程，到2020年建设50个示范项目。
记者：与《“十二五”控制温室气体排放工作方案》相比，最新颁布的《“十三五”控制温室气体排放工作方案》中有哪些亮点举措？
康艳兵：要说五年是吹响了绿色低碳发展的号角，那么五年后的今天则需要全面深化绿色低碳发展。因此，根据当前的新形势和新要求，同时结合我国的实际国情，《方案》无论是在理念方面还是在政策措施方面都有很多亮点和创新。
首先，有三大创新理念贯穿于《方案》全文。
一是强化低碳引领理念。《方案》明确提出“低碳引领能源革命”，“将低碳发展作为新常态下经济提质增效的重要动力，推动产业结构转型升级”，“在城乡规划中落实低碳理念和要求”，“探索集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化模式，开展城市碳排放精细化管理”等要求，强化低碳对能源革命、产业转型、新型城镇化的引领。同时，提出采用碳排放效率标准引领重点行业绿色转型，要求2020年大型发电集团单位供电二氧化碳排放控制在550克二氧化碳/千瓦时以内，允许市场灵活选择优化电源结构、提升能源效率等措施实现指标要求；提出要研究新车碳排放标准，用“百公里碳排放”作为重要指标，引领节能汽车、新能源汽车、燃气汽车发展，推动汽车产业绿色低碳转型。
二是体现“双控”思想。我国承诺在2030年左右碳排放总量达到峰值并力争提早达峰，所以碳排放控制的思路需要由原来的强度控制逐步转变到总量控制。“十三五”期间，将首先对能源消费实施“双控”，并提出了明确的能耗强度下降目标和能源消费总量控制目标。结合当前的工作基础，“十三五”期间，我国碳排放控制仍然以强度目标为主，同时提出了有效控制碳排放总量的理念。例如，提出“鼓励相关省市研究探索开展碳排放总量控制”、“钢铁、建材等重点行业二氧化碳排放总量得到有效控制”，并拟以碳排放峰值和碳排放总量控制为重点来扩大低碳城市试点规模。
三是鼓励率先达峰。综合考虑到我国的“2030年碳排放达峰目标”和发展不均衡的国情，《方案》提出“支持优化开发区域碳排放率先达峰，鼓励其他具备条件的区域提出峰值目标和实现路径”，从而为欠发达地区腾出合理的发展空间；提出“2020年左右推动部分重化工业实现率先达峰，工业生产领域二氧化碳排放总量趋于稳定”，从而为改善民生和发展高端产业腾出合理的碳排放空间；提出“推动煤炭消费提早达峰”，从而为发展其他清洁低碳能源腾出空间。
在政策抓手方面，根据“十八大”以来党中央、国务院提出的依法治国、制度创新、发挥市场作用等新要求，《方案》提出了四大创新政策举措。
一是强化法规标准，依法推动低碳发展。在法律法规方面，提出要出台《碳排放权交易管理条例》、推动制订应对气候变化法等，为推动碳交易和低碳发展提供法律依据。在低碳标准方面，要求研究实施汽车和电力行业的碳排放效率标准，研究制定重点行业、重点产品温室气体排放核算标准、建筑低碳运行标准、碳捕集利用与封存标准等，完善低碳产品标准、标识和认证制度。
二是建立碳交易制度，通过市场机制推动低碳发展。考虑到推动建立全国碳排放权交易市场是低碳发展领域倍受国内外关注的一项重要工作，《方案》专设一章从三个方面对建立全国碳排放权交易市场提出了要求。一是建立全国碳排放权交易制度。提出要出台《碳排放权交易管理条例》，拟选择石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力和航空等8个行业中年能耗1万吨标准煤以上的企业，实施碳排放配额管控制度。二是启动运行全国碳排放权交易市场。明确2017年启动全国碳排放权交易市场，到2020年力争建成制度完善、交易活跃、监管严格、公开透明的全国碳排放权交易市场。三是强化基础支撑能力。提出要建设全国碳排放权交易注册登记系统，构建国家、地方、企业三级温室气体排放核算、报告与核查工作体系，培养壮大碳交易专业技术支撑队伍等。
三是完善价格、财税、金融等政策，通过经济手段推动低碳发展。要求加大中央及地方预算内资金对低碳发展的支持力度，完善气候投融资机制，更好发挥中国清洁发展机制基金作用，积极运用PPP模式及绿色债券等手段，支持低碳发展工作。同时，要求研究有利于低碳发展的税收政策，加快推进能源价格形成机制改革，规范并逐步取消不利于节能减碳的化石能源补贴，促进低碳发展。
四是建立信息披露制度，通过信息公开推动低碳发展。要求加强完善政府的信息披露，研究建立国家应对气候变化公报制度，建立温室气体排放数据信息发布平台，定期公布我国低碳发展目标实现及政策行动进展情况。首次明确提出推动建立企业温室气体排放信息披露制度，鼓励企业主动公开温室气体排放信息，要求国有企业、上市公司、纳入碳排放权交易市场的企业率先公布温室气体排放信息和控排行动措施，强化企业践行绿色低碳发展的社会责任。
所以，除了责任目标考核等行政措施外，《方案》重点围绕法律手段、经济手段、市场手段等方面提出了一系列创新性的政策抓手，为推动落实方案的目标任务提供了有力政策保障。
记者：在工作落实的保障机制方面，《方案》提出了哪些要求？
康艳兵：首先是在组织领导和目标责任考核方面提出了明确要求。在组织领导方面，明确要求各省（区、市）碳强度下降目标纳入本地区经济社会发展规划、年度计划和政府工作报告，制定具体工作方案，建立完善工作机制；要求各有关部门要根据职责分工，按照相关专项规划和工作方案，切实抓好落实；提出要发挥好国家应对气候变化领导小组协调联络办公室的统筹协调和监督落实职能，健全上下联动、部门协调的工作机制。在目标责任考核方面，提出要加强对省级人民政府控制温室气体排放目标完成情况的评估、考核，建立责任追究制度；要求各有关部门建立年度控制温室气体排放工作任务完成情况的跟踪评估机制；考核评估结果要向社会公开，接受舆论监督。
其次是在强化低碳发展基础能力方面提出了要求。在加强碳排放数据统计核算方面，要求定期编制国家和省级温室气体排放清单，实行重点企（事）业单位温室气体排放数据报告制度；要完善温室气体排放计量和监测体系，推动重点排放单位健全能源消费和温室气体排放台账记录；提出逐步建立完善省市两级行政区域能源碳排放年度核算方法和报告制度。在强化科技创新和人才支撑方面，要求围绕气候变化基础研究、低碳技术研发与示范、低碳技术推广应用加强低碳科技创新；针对专业人才、领导干部、企业管理者、第三方服务机构、中介组织、产业联盟、社会团体加强低碳人才队伍建设。在提升公众低碳意识方面，要求开展丰富多样的宣传活动，提升全民低碳意识，提升媒体从业人员报道的专业水平；引导社会公众树立绿色低碳的价值观和消费观，践行绿色低碳的生活方式。
三是在资金保障方面提出了明确要求。落实《方案》目标和各项工作任务，资金是关键。《方案》明确要求，各地区、各有关部门要围绕实现“十三五”低碳发展目标，统筹各种资金来源，切实加大资金投入，确保各项工作任务得到有效落实。
最后，我想强调的是，《方案》作为全方位指导我国未来五年控制温室气体排放和深化低碳发展的重要纲领性文件，意义重大！但是，因为《方案》内容涉及我国经济社会发展全局，要全面落实《方案》提出的各项工作任务，仍然面临着诸多困难和挑战。既需要加强政府部门上下联动和部门协调，也需要发挥企业的主体作用和全民的共同参与。所以，各级政府、企业和广大社会公众，要牢固树立和践行绿色低碳发展理念，严格按照《方案》提出的要求，全面落实各项工作任务，确保完成“十三五”低碳发展目标，以实际行动为推动我国经济社会可持续发展和维护全球生态安全作出积极贡献。（记者王虔 实习生吴肖凤）
