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编者按:中国(海南)改革发展研究院课题组在以往研究的基础上,经征求专家意见多次修改,形成《改革跑赢危机的行动路线(30条建议)》。

提出这份建议报告,基本考虑是:第一,基于对改革形势客观判断,以化解风险与危机为基本出发点;第二,坚持问题导向,重点把握如何形成公平可持续的市场经济、有效协调利益关系、有效解决体制机制性腐败三个方面的改革攻坚;第三,综合考虑改革的可接受度和改革可行性,以牢牢把握改革主动权,争取实现未来3-5年改革攻坚的实质性突破。

  

改革跑赢危机的行动路线(30条建议)

中国(海南)改革发展研究院课题组

中国改革正处于深水区和攻坚阶段。与以往相比,改革的深刻性、复杂性、艰巨性前所未有:转型与改革交织融合,经济转型、社会转型、治理转型都直接依赖于重大改革的突破;利益失衡的矛盾日益突出,改革需要在调整重大利益关系上取得进展;转型倒逼改革,改革的时间和空间约束全面增强。在这个特定背景下,改革与危机赛跑的特点突出,尽快形成“改革跑赢危机”的行动路线至关重要。[全文][中改院建言]

 

   
   我们的思路性建议是:抓住扩大内需的战略机遇,释放人口城镇化的最大潜力,关键在于以市场化改革为最大红利,形成以拉动消费支撑7%-8%中速增长的体制格局。

4.以理顺资源要素价格为重点,深化价格改革

建议1-2年内,推进成品油、天然气市场价格形成机制改革;加快完善煤电价格联动机制;全面实行水电气梯级价格制度;加快资源税改革。2-3年内,建立完善的碳源碳汇监测与调控机制,逐步扩大碳交易范围,适时建立全国性碳交易市场体制;全面开展排污权交易。[详细]

5.以利率、汇率市场化改革为重点推进金融体制改革

(1)加快推进利率市场化进程,实现各类市场主体平等使用金融资源。(2)加快汇率形成机制改革。(3)加快人民币国际化进程。[详细]

6.以放开市场、引入竞争为重点推进垄断行业改革

实现不同所有制企业依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护,支持民间资本进入垄断行业,拓展民间资本投资空间。建议2-3年内,对铁路、电力、电信、石油、民航、邮政等行业,将自然垄断和竞争环节切实分开。竞争性的对民间资本全面放开;自然垄断的吸纳民间资本广泛参与。对城市公用事业,尽快健全特许经营制度,形成合理的价格形成机制,积极引导民间资本参与。对食盐等政企分开滞后的领域,在加快政企分开、实行管办分离的基础上对民间资本放开。建议开征垄断利润调节税。[详细]

7.以公益性为目标优化国有资本配置

(1)明确国有资本提高普遍福利的目标。建议1-2年内,出台新的国有资本布局调整优化方案,推动国有资本从一般竞争性领域退出,重点配置到义务教育、基本公共医疗以及基本住房保障等公共产品领域;建议3年内划拨20%-30%的上市公司国有股权到社保体系。(2)对短期内难以退出一般竞争性领域的国有资本,逐步提高收租分红比例。减少并逐步取消特殊优惠和特殊保护,建立常态化的国有企业收租分红机制,确保“十二五”末期不低于30%。[详细]

8.加快农地物权化制度创新,建立城乡统一的土地市场

(1)尽快完成土地确权,保障农民土地用益物权主体地位。建议2-3年内,基本完成全国范围的农村土地确权登记;尽快叫停一些地方“土地换社保”等不合理做法;尽快修改《物权法》,将农村土地使用权明确列为可抵押的财产权。 (2)落实土地承包关系保持稳定并长久不变。建议尽快修改《土地管理法》,赋予农民长期而有保障的土地占有、使用、收益和处置权利。 (3)建立城乡统一、同权同价的土地市场。完善土地交易市场,尽快形成农民承包土地和宅基地使用权的抵押、入股的制度安排;完善征地补偿的法律规定,对失地农民实行公平补偿;严格限定公益性征地范围,主要通过盐碱地、荒地等改造而非占用耕地获得增量建设用地。 [详细]

9.以服务业开放带动新的全面开放

(1) 适应社会需求变化加快服务业全面开放。(2)加快实施双边与多边自由贸易区战略。(3)加强与新兴经济体的全面合作。[详细] 


   
   我们的思路性建议是:以民富优先为导向,以扩大中等收入群体为重点,以创新社会管理为关键,尽快形成常态化的利益诉求表达机制、利益协调机制、利益共享机制。

10.把中等收入群体倍增作为协调利益关系的重大任务

中等收入群体是多元化社会中利益矛盾与冲突的天然缓冲器和自然稳定器。未来5-10年,全面协调利益关系的重中之重,是形成中等收入群体为主体的橄榄型社会结构。建议2014年出台《中等收入群体倍增国家规划》,明确提出中等收入群体倍增的目标:即每年占比提高2个百分点左右,争取到2020年达到40%;人口规模从3亿扩大到6亿左右。[详细]

11.尽快破题收入分配改革

(1)推动建立工资协商谈判机制,形成劳动者报酬正常增长的保障机制。(2)改革个人所得税制,实质性降低工薪阶层税负。3)规范收入分配秩序,提高收入分配透明度。[详细]

12.以制度统一为重点加快基本公共服务均等化进程

(1)实现城乡基本公共服务制度对接。建议2-3年内,重点推进城乡居民养老保险、医疗保险的“二险合一”;3-5年内,实现城镇职工基本养老保险制度的统一,解决长期存在的职工养老保险“双轨制”弊端。 (2)创新公共服务供给方式。在政府承担最终责任的前提下,充分发挥市场机制作用,采取合同外包、特许经营、政府采购、公共服务券等方式鼓励社会力量的参与,增强基本公共服务供给的可持续性。 [详细]

13.按公共资源优化配置的要求深化财税体制改革

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14.尽快改变城乡二元户籍制度

建议在国家城镇化规划中明确提出2020年总体实现农民工市民化的大目标;2-3年内,初步实现有条件的农民工市民化;3-5年内,基本解决存量农民工的市民化;到2020年总体实现农民工市民化。 (2)明确户籍制度改革的目标与时间表。建议1-2年内,剥离户籍的福利分配功能, 在中小城镇全面取消户籍制度,建立人口登记制度;3-5年内,除了个别特大城市外,其他大中城市的户籍制度基本放开,全面实施人口登记制度;5-8年内,全面实行以身份证代码为唯一标识的人口登记制度。 [详细]

15.以强化公益性、专业性、独立性为重点深化事业机构改革

(1)突出公益性。(2)强化专业性。(3)提高独立性。[详细]

16.向社会放权,着力推进社会组织发展

(1)加快发展公益性社会组织。建议1-2年内,全面推行社会公益组织备案制,鼓励支持社会公益组织的发展;加快农村合作组织发展;尽快形成社会组织的税收优惠制度,逐步提高公益捐赠扣除比例。 (2)推进官办社会组织转型。建议分三步走:第一步,加大官办社会组织的公开透明度,包括善款筹集与使用、内部运行公开;第二步,利用社会需求和社会压力,加强专业化,改革内部治理机制,提高运行效率;第三步,逐步推进“去行政化”,最终实现社会组织“领导人自选、活动自主、经费自筹”。 (3)鼓励社会组织参与公共事务。[详细]

17.以改革信访制度为重点建立利益协调机制

    (1)尽快研究、统筹部署司法体制改革与信访制度改革的行动方案。建议1-2年内,建立法律援助机构与政府信访部门的协作机制,使法律援助机构成为信访的“第二窗口”;3-5年内,加快司法体制改革,扩大诉讼范围,使更多的信访案件纳入到司法轨道中解决;5-8年内,在全社会树立司法的最终裁判权威,使信访制度转变为化解社会矛盾的辅助渠道。 (2)建立健全公共政策社会参与制度,形成多渠道的利益协商对话机制。[详细] 


      

我们的思路性建议是:加快政府向市场和社会放权,以权力公开透明为重点推进政治体制改革。通过3-5年的努力,实现权力运行规范化、公开化,走出一条权力约束权力与社会监督权力有机结合、有效抑制腐败的新路子。

18.全面深化行政审批制度改革

(1)加大政府放权力度。建议人大或者国务院尽快建立行政审批法律审查机制和量化管理机制,提高行政审批改革的透明度。建议1-2年内,削减三分之一以上行政审批权,提前实现本届政府的预期目标。 (2)全面削减生产经营活动中的审批事项,尤其是大幅度减少服务业的投资审批。[详细]

19.推进干部人事制度改革

把反腐败与遏制不断扩大的特权相结合,重在推进干部人事制度改革。建议尽快全面建立公务员的聘任制,打破 “铁饭碗”,形成包括领导干部在内的公务员正常上下、退出机制;改革干部考核体制,切实把公共服务实现度和群众满意度作为评价、考核、奖励、问责干部的重要标准;从新退休干部开始,争取通过5年左右的努力取消待遇终身制。[详细]

20.推进公共资源配置的市场化、公开化

建议尽快出台《公共资源监管法》,明确界定公共资源市场化配置的范围和监管程序。自然资源方面,在确保公共利益的前提下,完善土地、矿产资源“招拍挂”制度,将市场化配置的范围扩展到河流、森林、山岭等各类公共资源;社会资源方面,推进各类公共工程承包经营权配置的市场化,在城镇公用事业领域特许经营权的出让上全面引入竞争机制;行政资源方面,在完善政府采购的同时,加快推进行政系统服务资源配置的市场化;公共资源方面,加快建立公平公正的有形交易市场。[详细]

21.全面推进政务公开

(1)将政务公开扩展到整个公共服务领域。建议本届政府任期内,按照《政府信息公开条例》要求,制订全国统一的政务公开指导目录,划分自动公开和核准公开的范围,详细规定政务公开的内容与程序,以形成社会监督问责的基础。 (2)提高财政预算公开透明度。建议尽快成立隶属国务院的国家预算委员会,专司预决算编制,形成“预算委员会编制-财政部门执行-人大监督”的格局;以“三公”经费的全公开、可查阅、可质询为重点,逐步把政府所有收支全部纳入预算管理;建立健全政府公共预算、政府性基金预算、社会保险预算、国有资本预算,推进四套预算一体化,实现全口径预算公开。 [详细]

22.分步推进官员财产公开

(1)加快从内部申报转向外部公开。建议尽快形成国家层面的行动计划,争取2-3年内推动重要官员及其直系亲属的财产、就业、出国情况从内部申报转向外部公开。 (2)制定官员财产公开的过渡性改革方案。在操作上可实行三个“率先”:一是新当选或新任命官员率先公开;二是新任官员中领导干部率先公开;三是财产中不动产率先公开。 (3)逐步完善官员财产公开的技术体系。[详细]

23.按司法权公正、独立行使的要求深化司法体制改革

(1)扩大和规范司法公开的事项、内容。(2)探索建立中央地方双重法院体制。建议由中央层面的法院体系,专门负责土地、税收、金融、破产、涉外和知识产权等领域的经济案件审理,以克服经济领域司法的地方保护主义;一般民商事案件与治安刑事案件、家庭婚姻继承案件、青少年犯罪案件仍由地方法院受理。 (3)探索法院系统省级垂直管理。建议基层法院和中级法院由省、自治区和直辖市垂直管理;铁路、林业、农垦法院等专门法院全部并入地方法院系统。 (4)强化司法权的独立公正行使。建议设立独立的行政法院、破产法院、治安法院等专门法院;在法院内部权力配置上,实现行政与业务相分离,推进审理权与裁判权合一的改革;建议司法经费独立预算,并由中央财政专门拨付。 [详细]

24.强化人大监督职能

(1)落实人大对政府财政预决算的审议和监督职能。(2)将审计等部门划归到人大。建议将审计监督部门划归到人大,建立大监督体系;建议逐步撤销地方统计局,建立自上而下的统计垂直管理体系,强化地方调查总队职能。 [详细] 


      

我们的思路性建议是:在改革进入全面调整利益关系的背景下,实现改革突破,不仅需要顶层设计,更需要顶层协调,合理选择改革突破口,以把握改革的主动权。

25.营造良好的改革氛围

中国正处在经济转型、社会转型、治理转型的关键时期。未来5-8年,促进转型、跑赢危机才是改革的硬道理。一些国家“中等收入陷阱”的教训至为深刻。转型发展的关键时期,需要继续解放思想,形成改革共识,在“以改革促进转型、化解危机”上排除各种干扰,以强化中央在重大改革决策上的权威。[详细]

26.短期改革与中长期改革兼顾

转型改革会有阵痛,但不转型、不改革将会使矛盾和问题积累下来,中长期将面临更为严峻的危机挑战。当前,尤其需要防止以增长取代转型,以政策调整取代改革,以小修小补的改革取代深层次改革。既要充分考虑改革的可行性,也要考虑社会可接受度,给社会良好的改革信心和预期。建议优先部署和推进最直接、最有效化解危机的改革以及具有广泛社会共识的改革;对于社会有期待、一时难以实施的改革,要明确提出时间表,积极创造条件尽早推出。[详细]

27.把政府改革作为突破口

政府改革“牵一发而动全身”,应作为新阶段全面改革的主攻方向。建议以优化权力结构为主线,把政府改革与党的改革相结合,以务实推进政治体制改革的新突破;以政府向市场放权为重点转变政府经济职能,带动市场化改革的新突破;以政府向社会放权为重点转变政府社会职能,带动社会体制改革的新突破;按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,破题大部门体制改革。[详细]

28.自上而下的改革与自下而上的改革相结合

对于全国层面的改革,需要中央明确目标、原则、方向,由中央出台专项规划统一部署;充分授权地方在多个领域做超前、大胆的改革创新,鼓励地方改革探索与试点;推行“开门改革”,建立改革的公共参与机制,充分利用互联网等新技术广泛吸收民间智慧完善改革方案。[详细]

29.改革先行先试与立法推进相结合

改革既需要通过行政权威推动,也需要法律权威推动;既需要通过试点探索突破,也需要在试点的基础上形成法律法规。对一时拿不准、难以“一刀切”的重大改革,鼓励地方、各类主体先行先试;对有试点基础、有广泛共识的重大改革,尽快进入立法程序,给社会明确的改革预期,降低改革的社会风险。建议用法律的形式将改革目标上升为国家意志,强化法律约束性;加强改革程序立法,逐步将改革的社会参与、改革程序的透明等纳入法治化轨道。[详细]

30.加强改革的顶层协调

建议在中央或国务院设立改革领导小组。由中央或国务院主要领导直接领导,设立精干办公室,具体负责改革的顶层设计、统筹规划和协调指导。新成立的改革协调机构不宜设置为一般的议事机构或部际协调机构,应定位为高层次工作机构,以统筹各项改革的顶层设计,协调重大改革的具体实施,发挥党中央、国务院领导全面改革的参谋助手作用。[详细]