刚刚闭幕的中央经济工作会议再次把“深化农村改革，增添发展活力”作为2009年农业农村工作的重点任务之一

文/韩俊

过去30年的农村改革取得了极大成功，农村面貌发生了历史性巨变。但也必须看到，在中国经济快速增长、社会结构加快转型、利益格局深刻变化的大背景下，农村改革发展在不少深层次矛盾尚待解决的背景下，又面临着一系列必须引起人们高度重视的新情况新问题，特别是城乡二元结构矛盾突出。

农村发展面临四大深层矛盾

深层矛盾一：农业发展方式依然粗放，保障国家粮食安全和主要农产品供求平衡压力增大。

农业资源与环境约束增强。近10年我国耕地面积减少1.25亿亩，人均耕地面积仅有1.38亩，仅为世界平均水平的40%，人均淡水资源仅为世界平均水平的1/4，耕地减少、水资源匮乏的趋势难以逆转。

农业基础设施薄弱，农业物质技术装备相对落后。还没有从根本上解决靠天吃饭的被动局面。

农业物质投入成本和劳动力成本不断提高，农民种粮比较收益明显下降，远低于种植经济作物和外出打工的收益。

农业生态环境脆弱，农产品质量安全问题突出。

随着我国农业与国际市场联系的日趋加深，农业面对的国际竞争压力全面加大。国际价格传导机制的作用明显增强，国内市场价格受到冲击的压力日益加大。

深层矛盾二：农村经济体制尚不完善，协调工农、城乡利益关系任重道远。

农民进入市场组织化程度低。据不完全统计，我国各类农民专业合作组织有15万多个，加入农民专业合作组织的农户成员占全国农户总数的13.8%。迄今为止，真正代表农民利益的新型合作经济组织发挥的作用还不够，普遍存在规模不大、管理制度不健全、改组解体过于频繁等问题。

农民土地权益缺乏有效保障。侵犯农民土地权益的现象还大量存在。根据对全国2749个村庄的调查表明，村民上访反映最集中的问题是土地问题，因承包地流转问题引发的上访占26%，因土地征收、征用问题上访的占40%，合计为66%。在现行征地制度下，土地收益分配明显是向城市、向非农部门倾斜，农民得到的太少。对分布在四个省市1000多个被征地农户的调查显示，征地补偿费一般只够维持被征地农民6～7年的基本生活。

农业支持和保护水平低，与财力增长状况不相匹配。统计数据显示，财政支农资金占中央财政收入的比重，“六五”时期为8.69%，“七五”时期为9.38%，“八五”为9.75%，“九五”为9.29%，“十五”期间约为7.4%，2006年为7.85%，总体上处于波动和下降状态。

从最近几年财政支农资金的支出结构来看，对农田水利的投入总体呈下滑趋势，农田水利设施建设严重滞后；对农业科研和科技推广服务的投入很低，农业科技支撑不足，农业科技成果到户困难；动植物防疫体系不健全，基层防疫力量相当薄弱，政策性农业保险制度还处于探索阶段。

财政支农资金呈现被层层分割，“天女散花”局面，资金使用分散现象比较严重，直接影响了投入效率。

农村金融改革明显滞后。农村金融体系不完善。表现为农业银行作为农村金融体系中的骨干和支柱，在为农服务方面发挥的作用不够；农业发展银行功能单一，农村政策金融功能不健全，农业中长期政策性信贷投入严重不足；农村信用社发展不平衡，法人治理有效性不足、内部控制和风险防控能力薄弱等问题仍然突出，一些信用社脱农倾向明显；邮政储蓄功能单一，吸收的存款极少用于支持农村等。

农村金融产品和服务方式不适合农村特点。现有的各类小额信贷机构资金来源有限，可持续性差；大量缺乏抵押品又难以找到担保方的小型、微型企业和农户的资金需求问题没有得到有效解决。

公共财政覆盖农村范围有限。农村行路难、饮水不安全、供水难、环境污染难治理等问题仍然突出。城乡教育资源差距大，基本医疗服务城乡差距过大。农村社会养老保险、医疗保险、最低生活保障以及失地农民社保、农民工社保等社会保障体系还很不健全。

城乡劳动者平等的就业制度尚未形成。城乡劳动者同工不同酬，农民工工资长期偏低。农民工超时间劳动比较普遍，户籍制度成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障和融入城市社会的最大障碍。

深层矛盾三：农民持续增收困难，缩小城乡居民收入差距前景堪忧。

城乡居民收入差距持续扩大，不仅成为“三农”问题的主要症结，而且成为国民经济增长的重要制约，到2020年农民人均纯收入要实现比2008年翻一番的目标，今后12年年均增长速度必须保持在5.95%以上。从过去30年农民收入增长的经验看，这是一个需要付出较大努力才能实现的目标。如果今后国民经济出现较大波动，农民增收出现徘徊甚至滑坡，农民人均纯收入翻一番的目标就有可能落空。

深层矛盾四：农村社会不平等程度加深，兼顾各方利益和搞好社会管理难度加大。

农民利益诉求表达渠道不畅。农民缺乏自己的利益代表人，利益表达渠道不畅。

农村社会组织发育和作用发挥不足。农村社会组织力量过于弱小，社会参与力弱，发挥作用的制度空间狭小。

进一步深化农村改革的方向

强化农民土地承包经营权，健全土地承包经营权流转市场。

完善土地承包经营权权能。十七届三中全会明确提出，现有土地承包关系保持稳定并长久不变，夯实了党的农村土地承包政策的基础。有利于减少现行农村土地产权关系中内含的不确定性，使农民形成长期的预期。

规范土地承包经营权流转。十七届三中全会关于土地承包经营权流转的政策与过去一脉相承，明确提出，允许农民采取转包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转土地承包经营权，并限定了“三个不得”：即不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。必须防止采用行政命令去推进土地流转，积极培育土地流转中介服务组织，加强土地承包经营权流转管理和服务。

推进农业经营体制创新，提高农民组织化程度。

我国两亿多农户的分散经营方式，导致农民难以保护自身利益，农产品生产与市场需求难以有效衔接，农业服务成本难以降低，农业劳动生产率水平难以提高。在稳定农村基本经营制度的基础上，把家庭分散经营的优势与统一经营和服务的优势结合起来，形成有活力的农村经营体制，这是走中国特色农业现代化道路需要解决好的一个根本性问题。十七届三中全会明确提出，统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。这是一个具有重要理论创新意义的论断。

改革征地制度，建立城乡统一的建设用地市场。

首先应严格界定公益性和经营性建设用地。缩小强制性征地的范围。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保证农民合法权益。

其次，合理确定征地补偿标准。十七届三中全会决定对完善征地补偿机制提出了新的要求，即“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”。同时，解决好被征地农民就业、住房和社会保障问题。

再次，改革农村集体建设用地使用制度。随着工业化、城镇化的发展，农村集体建设用地的资产价值已经显现出来。推动农村集体建设用地在符合规划的前提下进入市场，与国有建设用地享有平等权益，以公开规范的方式转让农村集体建设用地土地使用权，可以防止以权力扭曲集体土地的流转价格，有利于充分挖掘集体建设用地的巨大潜力，有利于形成反映市场供求关系的土地价格，建立与城镇地价体系相衔接的集体建设用地地价体系，促进土地在竞争性使用中实现更合理的配置。

放松对农村金融的管制，加快建立普惠型农村金融体系。

健全农村金融服务体系。明确各类正规涉农金融机构职能，强化银行业金融机构的支农责任；放宽农村金融机构准入政策，规范发展多种形式的新型农村金融机构；鼓励发展适合农村特点和需要的小额信贷和微型金融服务。

健全政策性农业保险制度，积极探索适合我国国情的政策性农业保险经营机制和发展模式，加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制。

完善农业支持保护制度。

完善对农业生产和农民增收的财政支持与补贴政策。根据我国加入WTO所作的承诺，目前我国加大对农业支持力度尚有很大空间。对农业实施大规模、广覆盖的支持和保护政策在我国还是刚刚开始，要大幅度增加各级财政对农业的投入总量，提高财政预算内支出用于农业的比重。

完善农产品价格形成机制。从改革开放30年来的情况看，我国城乡居民收入差距能够缩小的时期，都是农产品价格上涨幅度较大的时期。这表明，使农产品价格保持在合理的水平上，对实现今后农民增收的政策目标至关重要。

加快建立城乡统一公共服务制度。

要逐步改变城乡分治的制度安排状况，形成城乡统一的制度框架，促进公共财政资源在城乡均衡配置，为城乡居民共享经济社会发展成果提供制度保障。

保护农民工合法权益，推进农民工市民化进程。

消除影响农村劳动力自由流动的制度障碍，完善城乡统一、平等竞争的劳动力市场。

抓住工资和劳动保护等突出问题，促进企业改善生产条件确保农民工生产安全，享受工伤及职业病的待遇。

保障进城务工人员子女在城市享有平等的受教育权利；积极改善农民工居住条件；尽快提高养老保险、医疗保险等对农民工的覆盖程度。

推进城乡二元户籍制度改革。

更新农村治理理念，转换社会治理方式。

在农村工作中，政府规划一切、管理一切的方法已经行不通了，应建立政府与乡村社会的新型关系，改变政府对于乡村社会的行政性管理和控制，让乡村内部的自主性力量在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多种领域充分发挥应有的作用。(作者为国务院发展研究中心农村部部长）