开展政策环评需明确哪些关键问题？
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明确政策环评的实施框架
牵头单位。政策环评属于决策辅助工具，并不具有“一票否决”功能，因而国际上的通行做法是由政策制定部门牵头开展。从世界银行在发展中国家实施的政策环评试点项目来看，均突出强调了国家所有权（country ownership），认为政策环评的推进不宜削弱决策主体的主导权。为此，我国实施政策环评，也不宜过分强调环保部门的利益，更不能成为部门争权的工具，应主要由政策制定部门组织，环保部门可发挥咨询和指导作用。但在政策环评推广阶段，环保部门可主动组织开展一些试点项目，以发挥示范效应。
推进方式。与规划环评类似，我国政策环评的推进也应从试点项目开始。在取得决策部门的认同后，再逐步实现法制化。在理念推广阶段，应契合政策制订部门提高决策科学化水平的内在需求，将能力建设作为优先目标。为此，就需要通过组织研讨、培训等多种手段，使决策部门的官员充分认识到现有决策体系中环境考量的不足和开展政策环评的必要性。同时，要通过对典型案例的报道和成功经验的宣传，逐步培养支持政策环评的舆论力量。待相关条件成熟后，再争取将政策环评要求写入法律，变成决策部门的自觉行为。
评价内容。考虑到大部分政策为问题导向，从制定到发布时间较紧。与此相适应，政策环评应聚焦主要问题，并突出专业化和快速化的特点。为此，政策环评应追求有限目标。具体而言，应重点关注区域性、累积性、长期性、复杂性环境问题。国际上普遍将生物多样性、气候变化、人体健康等作为重点，我国可以加以借鉴。同时，还应纳入当前社会关注度较高的环境风险、食品安全、面源污染等议题。此外，应关注政策实施对生态安全的影响，与国家主要战略意图的协调性等问题。
评价方法。由于政策目标多元、政策环境多变，政策过程的每个环节都可能产生偏差，从而导致政策的不确定性较强。因此，对政策的环境影响难以准确量化，其评价过程需要借鉴模糊数学思想，以定性和半定量评价为主，定量评价为辅。对于定性评价，其重点是分析政策对资源环境的影响途径，识别潜在的资源环境风险，以及找出不利于可持续发展的制度原因。对于定量评价，可使用生命周期评价、成本—收益分析、成本—效果分析等手段。针对政策的不确定性宜多使用情景分析。
评价过程。政策不是一个静态的行为，而是一个连续的过程。完整的政策生命周期包括了问题识别、进入议程、政策形成、政策执行、政策评估、政策调整等环节，直至政策终止。政策环评作为评价和监控决策科学性、民主性的工具，也应贯穿整个决策生命周期。具体而言，前期评价应重点识别政策实施可能面临的重大资源环境风险；中期评价应重在查漏补缺，为及时改进管理服务；后期评价应全面对比政策目标和结果，将环境效应与社会、经济效应置于同一平台，全面评价政策实施的成本和收益。
公众参与。借鉴国际经验，我国开展政策环评，也应将利益相关者置于主体地位。一方面，要在评价内容设置上充分反映公众关切；另一方面，要通过公众参与促进利益相关者的协调，并争取社会各界对政策的理解和支持。为此，除了增加直接利益相关者的参与数量外，还应深化民间环保组织、社会团体、行业协会等的参与程度。除了听取公众诉求外，更应重视公众参与渠道的建设，使公众参与能够贯穿整个政策周期。为实现上述目标，政府部门首先要做到决策信息公开和决策过程透明。
激励机制。作为战略环评中较高层次的决策辅助工具，政策环评应该与下游规划环评、项目环评，甚至其他环境管理工具建立有效的联动机制，以节省行政成本，减轻企业负担，尽快得到社会认可。例如，开展了某一领域或行业的政策环评，可适当简化甚至取消其决策链下游的规划环评，或者降低相关建设项目的环境影响评价等级；也可在环评审批、总量控制、排污许可证发放等方面给予企业某些便利。如此，才能与相关管理环节有机衔接，更好地发挥作用。
评价标准。从国际上真正纳入政府决策过程的政策环评实践来看，大多属于政策分析的有机组成部分，需要将社会、经济影响放在同一平台上考虑。为此，要在价值层面和技术层面提出明确的环境保护政策主张和远期目标。例如美国的《国家环境政策法》就从6个方面提出了国家的环境保护目标。欧洲国家的情况也大体类似。我国的环境保护法虽然经过几次修订，但对国家环境保护政策和目标的阐述仍然比较抽象。因此，要做好我国的政策环评工作，急需在国家层面提出明确的政策主张和目标，并形成完整的体系。
（作者：耿海清 作者单位：环境保护部环境工程评估中心）
