开展政策环评需明确哪些关键问题？
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政策战略环境影响评价（简称“政策环评”）是战略环境影响评价在政策层面上的应用，或者说是以政策为对象的战略环境影响评价。与规划环境影响评价和建设项目环境影响评价相比，政策环评无论评价对象还是评价内容都更加复杂。就评价对象而言，政策环评在广义上可以涵盖我国环评法“一地三域”、“十个专项”之外的所有决策。从评价内容来讲，政策环评除了常规的资源环境影响评价外，还要把公众参与、体制改革、理念宣传、能力建设等作为重要内容。
1998年环境影响评价法起草时，最初的草案就包含了政策环评条款，但是当时一些部门提出，政策环评“规定过于原则、缺乏可操作性，没有成熟的经验可资借鉴，立法条件尚不成熟”等意见，最终政策环评没有进入环评法。如今，我国的资源环境约束日益突出，公众对决策科学化、民主化的呼声越来越高，党和政府也将生态文明建设提高到了中国特色社会主义“五位一体”总体布局的高度，可以说开展政策环评的条件已经基本成熟。
今年新修订的《环境保护法》第十四条规定：“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”这虽然没有指明开展政策环评，但实际上就是在行使政策环评的功能。那么，在我国开展政策战略环境影响评价，急需明确哪些关键的问题？
明确政策环评的对象
广义的政策泛指一切决策，狭义的政策则要根据特定国家的决策体系和工作需要界定。我国的决策形式可大体分为战略、法规、规划和政策4种。从决策体系来看，国家战略主要是方向性要求，法规主要是程序性规定。对于规划来说，容易造成环境影响的领域均已被环评法覆盖。因此，我国应将规范性文件和规章作为当前开展政策环评的重点。特别是规范性文件，由于制定程序不规范，且与社会经济关系密切，应列为下阶段政策环评的优先对象。此外，一些在内容和形式上更接近政策的规划，如重点产业规划、区域规划、国民经济和社会发展规划等，也应纳入政策环评的范畴。
基于以上考虑，遵循“从经济到环境”的逻辑思路和“由易到难”的原则，我国的政策环评可先从规范性文件和规章入手，逐步向重点产业规划、区域规划、国民经济和社会发展规划、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、普通法律、国家战略等高层次决策推进。
对政策开展环境影响评价，既可以对政府部门拟议的政策文件进行预断性评价，也可以对政策过程进行跟踪评价，还可以对政策结果开展总结性评价。评价的重点对象是那些对经济活动影响较大、会改变土地利用方式、大量消耗资源和能源的具体政策。
为此，在工作开始之前，首先需要对政策进行甄别和筛选。对于特定领域，由于问题的形成往往是制度、体制、环境等多方面因素作用的结果，也可以将这一领域的所有政策作为一个整体来进行评价。
从目前的实践来看，国外大多针对单一的拟议政策开展环境影响评价，而国内的案例研究大多针对特定领域或行业的政策集合。在实践中如何确定政策战略环境影响评价的对象，应根据工作需要来确定。
明确政策环评的目标
由于政策实施过程中不确定的因素较多，因此准确预测其环境影响较为困难。从国外实践来看，政策环评的作用更多地体现在政治层面，而非技术层面，更加强调参与和过程，而非具体的结果。据此，结合我国生态文明制度建设的要求，可以考虑将政策环评的宏观目标确定为以下几方面：
促进环境公平。对于政策，必须首先考虑价值问题，即政策的正当性。与此相适应，政策环评也需要首先解决价值层面的问题，判断拟议决策是否符合环境公平和环境正义原则，具体包括国家之间、区域之间、代际之间、群体之间、种族之间等多个层次和维度的环境公平。此外，政策环评还需要考虑环境伦理问题，重点是恰当处理人与自然的关系，实现人与自然和谐共生。我国推进政策环评，应把生态文明作为重要的价值观，把保障公众的基本环境权益作为重要抓手。
争取社会支持。政策作为政府部门管理社会事务的重要工具，其贯彻执行离不开政策客体的理解和支持。无论是政策的支持者还是反对者，都需要充足的理由来说服对方，而政策环评则是利益相关者讨论资源环境问题的理想平台。通过广泛讨论，可以最大程度地缩小社会分歧，达成社会共识，形成有利于环保工作的统一战线和舆论力量。同时，如果通过政策环评能够争取到有力的支持，则比环保部门自上而下的单方面推动更为有效和持久。
健全决策机制。当前，各地普遍存在决策过程透明度不高的现象，在决策程序上缺乏纠错机制。为此，在开展政策环评时，可对政策所依存的制度、法规、体制以及政策执行者的能力、所能获取的资源等进行全面分析，识别出决策机制中存在的不足，从而建立起统筹社会、经济、环境的综合决策机制及其法律体系。特别是在我国政策评估不规范的情形下开展第三方政策环评，对健全决策机制具有重要的意义。
提升环境意识。尽管从理论上讲，政策环评可以监控整个政策生命周期，但在实施过程中仍然具有阶段性特点，因此不可对政策环评行为本身给予过高期望。笔者认为，通过政策环评中广泛深入的公众参与，使利益相关者充分认识到政策隐藏的资源环境风险，以及政策环评对于促进社会、经济、环境协调发展的巨大作用，这比开展政策环评本身更有意义。同时，通过公众参与，可以促使决策部门提升环境因素在决策考量中的地位，从而起到从决策源头防范重大环境问题发生的作用。
