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2013年07月02日15:41 | 中国发展门户网 www.chinagate.cn | 给编辑写信 字号：T|T

2013年的春季，雾霾天气笼罩中国中东部大部分地区，1/4的国土面积，6亿人，17个省份，多次遭受灰霾天的侵袭。这是建国以来面积最广、时间最长、危害最严重的一次空气污染事件。根据环保部监测数据，全国空气质量最差的10个城市是邢台、石家庄、保定、邯郸、廊坊、衡水、济南、唐山、北京、郑州，京津冀地区占了8个。其中许多城市的PM2.5监测数据均遭遇 “爆表”。首都北京严重的空气污染受到全世界的关注。

灰霾对呼吸系统、心血管、脑血管、神经系统都有影响。连日的雾霾，使各大医院呼吸道疾病患者人满为患。北京市卫生局数据显示，2001年至2010年，北京肺癌发病率增长56%，年平均增长率为2.4%。全市新发癌症患者中，有五分之一为肺癌患者，肺癌死亡率位居众癌之首。空气污染是肺癌高发的原因之一。

雾霾影响人的健康，导致医疗就医费用增高；雾霾影响正常的生产生活，高速公路关闭、交通事故增加、飞机航班取消；雾霾影响经济的发展，导致部分企业被迫停产，利益受损，雾霾的化学成分污染水体和对建筑物造成腐蚀和损坏。中国空气污染每年造成的经济损失，仅疾病成本就相当于国内GDP的1.2%。京津冀地区空气污染损失估计为1,259亿元，占该地区GDP的3.41%，其中燃煤、机动车、工业废气和扬尘是大气污染的主要来源。

上世纪七十年代以前，严重的空气污染也曾困扰工业化进程中的美国。为应对PM2.5污染，美国联邦政府和各州政府采取了积极措施，保护环境和生态的非政府组织和社会团体也纷纷成立，对推动政府立法、改善空气质量起到重要作用。美国在空气污染治理上的经验教训值得借鉴和吸取。

1、依法治理，执法必严，违法必究

美国的立法具有时间长、争论多、内容冗长、逻辑严密、重在实施的特点。经过多年的发展，美国执法体系和机制逐渐成熟。立法不易，但一旦立法，执法严格。上世纪五、六十年代严重的空气污染催生了1970年首部«清洁空气法»，后经1990年修订，最终成为全世界治理空气污染的法律标杆。该法令为空气质量标准、检测、评价和惩罚提供了法律依据，最显著特点之一是具有详细的实施要求，责任明确，以及有效的惩罚机制。

依据《清洁空气法》而成立的美国联邦环保署有公务员18760人，负责空气质量管理的人员有1400人，各州、县（城市）也有相应的政府人员。以加州为例，空气质量管理局有1273人，35个空气质量管理区又配有自己的管理人员，员工数量3000人，这就保证了执法能力和效力。美国企业的违法排污，除了被处于可观的罚金并没收违法所得的经济利益外，还要被追究环境民事和公益诉讼要求的环境污染损害赔偿，因此，违法成本很高。«清洁空气法»明确规定对环境空气质量标准要进行定期或不定期的评估和修订，修订的主要依据之一是环境基准文件。美国不断开展并更新环境质量基准的研究，为环境标准的制定和修改提供了坚实的科学依据。

科学研究和技术发展为执法提供了有力依据。美国在大气污染防治早期，对污染的不同来源、成分和形成机制并不是完全了解，很长一段时间都只把挥发性有机物（VOC）认作是臭氧（光化学烟雾）的成因，后来发现氮氧化物也是臭氧的一个重要前体物。此外，针对各种污染源的减排掌握了较为成熟的技术，如燃煤电厂的脱硫、脱硝、除尘等，先进的机动车排放控制技术，结合清洁的燃油，能去除机动车尾气中的绝大部分污染物。对这些标准的加严和提高，有了经济和技术可行性的支撑。

在环境法规和标准制定方面，政府、企业、媒体以及民间团体很好的在一起工作。非政府组织的倡导和批评，媒体对事件的及时、准确的报道，都推动企业减少污染物排放和监督政府执法和政策制定。

2、以城市为重点治理空气污染。

城市是空气污染的重灾区，是公众关注的重点。美国东部的匹兹堡市曾经是美国的“钢都”，每年生产大量的钢铁。近邻西弗吉尼亚州提供了大量廉价的煤炭，支撑匹兹堡市发展与钢铁有关的各种工业。煤炭的工业利用、炊事和冬季采暖，使匹兹堡的空气污染十分严重，终日浓烟笼罩，是美国有名的“雾城”。后来随着美国钢铁工业产量的下降和产业衰退，以及对空气污染的治理，匹兹堡进入到城市转型的阶段。这一成功的转型提供了许多值得借鉴的宝贵经验，其中包括采用天然气替代工业用煤以及居民煤炭采暖和炊事，高耗能的产业逐步搬离市区，城市的电力基本由临近的西弗吉尼亚的煤电厂供应。与此同时，城市大力发展高科技产业、软件产业和服务行业，并围绕几个著名大学开发文化产业。匹兹堡在绿色建筑的循环利用上尤为出色，旧城区并非大拆大建，而是翻新利用，古香古色，保留了城市的历史文脉。拆除后的建筑材料，如砖、石、木材也被重新利用。现在的匹兹堡空气清新，尽显城市优良底蕴，不仅吸引了大量的科技人才，也成为东部著名的旅游城市。美国东部的大城市与匹兹堡一样，逐渐解决了煤烟型的空气污染问题。

另一个值得提及的城市是位于加州的洛杉矶，它是美国西部最大的商业城市，二战后人口剧增，也曾是美国空气污染的重灾区。20世纪50年代，洛杉矶依赖重工业，大量燃煤、燃油，家庭焚烧废弃物和垃圾。洛杉矶位于圣费尔南多山谷，地势和空气扩散条件与北京十分相似，会使雾霾加重，经常见不到周围的群山。经多年的治理，燃油、燃煤造成的空气污染大大降低，但PM2.5的污染依然严重。洛杉矶与周边三个郡有6000平方公里，1600万人口，汽车保有量在1000万辆以上，比北京多出近一半。五六十年代也曾发生过严重的光化学烟雾污染，汽车尾气排放是主要元凶。据当时的健康报告，以PM2.5为主的光化学污染不仅对呼吸器官和心脏有严重的危害，还会产生致癌物质，造成大约五千人死于空气污染。健康、经济和社会遭受的苦果给洛杉矶敲响了警钟，城市在随后几年积极采取各种措施来治理光化学烟雾。按照空气区域划分，四郡协商合作，根据污染源的区位和输送通道，作出责任分工。

洛杉矶所在的加州政府出台一系列法规，如《机动车污染控制法案》，用以控制汽车尾气的排放，措施包括敦促汽车生产商改进机动车的燃油效率，增加停车收费，鼓励市民拼车合乘，政府通过低息贷款或补贴鼓励人们购买清洁燃料汽车等。通过几十年的努力，尽管洛杉矶的汽车和人口继续增加，但空气质量有了不小的改善。洛杉矶现有34个大气监测站，收集的数据用于判断空气质量并改进政府规划。燃油品质也不断提高，柴油含硫量达15PPM。鼓励汽车改用天然气。新型柴油汽车每辆补贴8000美元。

目前洛杉矶的PM2.5年平均值约15微克/立方米，24小时日平均值约为35微克。为了享受到今天的蓝天，洛杉矶付出不少努力，但是与美国其他大城市的空气质量相比，洛杉矶仍排名落后，这主要是城市规划中的缺陷所致。除了城市中心有较高的居住和商业密度外，洛杉矶的其他地方全是低密度的单栋房屋，无序的、摊大饼式的蔓延扩张，这就造成公共交通的基础设施铺设难度大，网络延伸和扩展的实用和经济效益差，导致洛杉矶的公共交通系统落后。汽车无限制的发展，高速公路网越铺越越多越密，增加了行驶里程与拥堵，加大了机动车尾气的排放量，最终使PM2.5总量减少缓慢。与此同时，洛杉矶也制定了强制性的行政措施，以应对严重的PM2.5超标，例如在冬季，市政府会禁止家庭用木柴烧壁炉，因为这是PM2.5值升高的一个主要原因。在夏天，臭氧值超标时，市政府会要求有关工厂消减50%生产能力，甚至完全停止生产。

在对企业的执法监督上，法规条款具体且明确。洛杉矶政府24小时都有人值班，接听投诉电话。政府监查人员执法公平、严格，随机巡查时不会通知企业单位。如果企业初犯，先警告改进，再犯重罚直至吊销营业执照。空气质量标准是24小时监测的，对违法排放的企业，加州政府法规规定按最高上限一天5万美元处罚，直到满足整改要求的当天为止。如果违反了空气质量的年度标准，按365天计算，没有处罚上限，最严厉的处罚是吊销企业营业执照。对于严格的处罚，公司都很重视，避免损害社会形象，重罚破产。其间，公众和当地团体帮助举报企业的排污并监督政府履行职责。

洛杉矶所在的加州积极改善空气质量，依照美国《空气清洁法》，为本州制定了更严格的措施。加州汽车的排放标准是美国各州排放标准中最严格的，监管力度也很大。加州成立了州空气资源委员会，加强对标准、法规和实施的监管力度。州政府的立法和执法机构把公共健康置于首位，这是值得借鉴的。在交通减排方面，柴油是造成危险细颗粒物的主要污染源，也是引起癌症和儿童呼吸道疾病和诱发心脏病的主要原因。加州对污染源包括工厂和车辆，都制定和发放严格的“排放许可证”，并定期现场检查。加州还制定出汽车排放效率的限额，要求汽车燃油效率2016年要达到35英哩/加仑，2025年达到55英哩/加仑。空气管理规划要每年讨论几次，对未来五年、十年、二十年的规划的目标进行讨论，达成共识。

洛杉矶的环境管理有更完善的计划，这个计划的时间跨度已经规划到2035年，要达到何种空气质量目标，如何达到这种目标，都做了详细的规定。市政府对空气质量管理规划定期进行讨论和修改，并加以规范。洛杉矶把污染源分成固定源和移动源：固定源主要是指工业的各种设施的排放；移动源主要是针对汽车、货车和火车的排放。由于加州的天气条件比较好，车龄偏长，但燃油效率会降低，政府会通过财政补贴，鼓励对旧车淘汰、对工业设备进行更新换代。洛杉矶在治理污染的过程中，推动了科技进步和新产品的研发，提高了投资的经济与社会效益，促进当地经济的发展。 在这场“蓝天保卫战”中，也收获到GDP的增长，使加州成为美国吸引投资的热点地区。

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